“培育新型职业农民”政策执行中政府工具的选择研究

刘思含

摘要：当前城镇化背景下，新农村建设人力匮乏问题日益严重。“培育新型职业农民”政策是解决这一问题的重要举措。为促进培育新型职业农民”政策的执行，对新型职业农民政策执行中政府工具选择的现状进行梳理并分析，提出政府工具选择优化的对策，为该政策的有效执行提供政策建议。

关键词：培育新型职业农民；政策执行；政府工具

一、引言

城镇化发展使农村劳动力大量进城务工，农村人才流失严重，且由于农村经济发展相对落后，自然人文环境较贫瘠，农村留住人才困难，新农村建设人力匮乏问题日显普遍。当前知识经济背景下，中国新农村建设的根本出路在于走知识化道路。在新农村建设过程中，人是生产力中最活跃的要素，系统、全面地提升农村人力资源水平对于新农村建设至为重要。政府为增强农村的知识吸收能力，高度重视培育新型职业农民。自2012年“中央一号文件”首次提出“大力培育新型职业农民”以来，培育“有文化，懂技术，会经营”的新型职业农民开始引起各界广泛关注，而全面打造新型农村人才队伍，成为社会关注且又亟待解决的热点问题。与此同时，与“培育新型职业农民”政策相关的配套子政策和措施陆续出台。2016年，为适应农业发展新常态，中央财政继续安排新型职业农民培训补助资金13.9亿元，在全国 8 个省、 30 个市及 500 个示范县开展示范培育工作，政府高度重视“培育新型职业农民”政策的执行。本文将对新型职业农民政策执行中，政府工具选择的现状进行梳理并分析，提出政府工具选择优化的对策，为该政策有效执行提供政策建议。

二、政策执行及政府工具选择概述

政策执行是将政策理想转化为政策现实至关重要的途径。选择和设计有效政府工具是政策执行的核心。在政策执行中，选用何种政府工具以及用哪一种标准来评价该工具的效果，对政府能否达成既定政策目标具有决定性作用。

政府工具又称政策工具，政府工具的研究在二战后广受西方社会科学领域关注，尤其是政治学，社会学，经济学等领域。而我国关于政府工具的研究起步较晚。公共政策领域著名学者陈振明（2009）认为，政府工具是人们为解决某一社会问题或者达到特定政府目标而采取的具体方式。他将政府工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。

政府工具的分类方法较多，但一直以来没有一种方法能穷尽所有的政府工具。本文选取的是M. Howlett & M.Ramesh在《公共政策研究》（1995）中，根据政府工具的强制性差异，分为自愿性工具（家庭和社区、自愿性组织、私人市场）、强制性工具（管制、公共事业、直接提供）和混合性工具（信息与劝诫、补贴、产权拍卖、税收及使用费）的分类方法，该方法较为权威与合理，可用于本研究。

三、“培育新型职业农民”政策执行中政府工具选择的现状

新型职业农民是指掌握现代农业生产经营的专业知识和技能，以市场机制为导向，在农业产业相关环节中从事生产、服务、经营等专业性工作，并获得相应报酬，以此为专门职业的特定群体。新型职业农民的主体是农民专业合作社带头人，家庭农场主，专业大户，农业企业主以及致力于农业工作的涉农高校生等，各类从事农业生产经营及技能服务的人才。为执行“培育新型职业农民”政策，政府充分运用政策箱中的多种工具，构建政策体系。

（一）自愿性工具

1. 家庭和社区。作为一种非强制性的政府工具，政府将服务职能转移给家庭和社会，开拓其在达成政策目标上的职能。政府为加强新型职业农民的培养教育，增加社区教育中心、村民学校的数量，将鼓励农民参加职业技能培训的职责交给家庭和社会，为并为其提供环境支持。

2. 自愿性组织。随着政府职能的转变，志愿者组织这种政府工具，是政府处理公益性问题的重要方式。志愿者组织提供社会服务，建立在自愿基础之上。人才培养，科学研究，服务社会是高校的三大职能，政府为执行“培育新型职业农民”政策，致力于引导高校和各科研院所担当公益性农技推广的中坚力量，引导高校自愿服务于新型职业农民培训。

（二）混合性工具

1. 信息与劝诫。信息这种政府工具是指政府向公众或个人提供信息资源，以便于使其利用该信息作出反应，并调整自己的行为。劝诫工具是政府试图通过柔性手段劝导公众或特定主体做抑或不做某些事，但并不通过强硬的奖励或惩罚措施使政府期望的行为发生的工具。是一种介于强制与非强制中间地带的混合性工具。政府开发“中国新型职业农民”微信公众服务订阅号，及时发布全国及各省市关于新型职业农民培育的政策及工作进展，使农民了解政策；打造国家农业科技服务云平台、开通“中国新型职业农民网”，通过信息化网络化手段执行“培育新型职业农民”政策。

2. 补贴。补贴工具是较为常见的政府工具，是由政府或其下属机构给受补贴主体的财政转移形式，旨在通过补贴的增加，引导受补贴对象采取政府希望发生的行动。“培育新型职业农民”政策从被正式提出至今，每年政府都给予专项补贴，例如对于农村有志青年务农创业和农民工未来返乡创业补助、设立新型农民培训专项补助资金、将全日制农业中职教育引入国家资助补贴政策范围等。

3. 税收和使用费。税收是纳税对象强制无偿向国家缴纳的费用。政府通常通过减免相关税收来鼓励政府期望发生的行为成为现实，使用费是指政府对某项服务或某种物品定价，由使用者支付有关费用。在“培育新型职业农民”政策执行中，政府出台相关税收优惠政策，鼓励农民像职业农民转变，如高级职业农民带领的合作社、龙头企业、农业园区可以享受税收优惠、融资贷款等政策倾斜。

（三）强制性工具

1. 管制。管制工具是政府出台政策法规，部门规章，要求各主体履行或执行的，包括规章，标准、许可等。如颁发新型职业农民资格证书，又如农业部制定的《新型职业农民培训规范编制计划》、2016年中央“一号文件”中关于加快培育新型职业农民的各项纲领性规定。

2. 直接提供。直接提供工具是指由政府直接提供公共产品及服务，常见于教育及社会保障等。高校涉农专业应届毕业生给予创业培训、农民相关免费培训、依托高等及中等教育资源，鼓励农民以“半农半读”等形式就近接受职业教育，鼓励条件充分的地方积极探索职业农民的养老保险工作细则。

四、“培育新型职业农民”政策执行中政府工具选择优化的建议

由上述分析可见，政府在选择“培育新型职业农民”政策执行工具时，强制性政府工具选择的比重在减小，自愿性尤其是混合性工具使用日益增多，针对此种现象和其中存在的问题，本文提出政府工具选择优化的建议如下。

（一）多种政府工具细化组合使用

通过调研与试执行，了解各种政府工具在“培育新型职业农民”政策执行中的作用与不足，召开听证会，对于涉及职业农民切身利益的政策听取农民意见。细化自愿性工具、混合性工具、强制性工具的使用比例，借鉴西方国家职业农民培育使用政府工具的经验，创造出中国特色的“培育新型职业农民”政府工具体系。

（二）混合性工具中将依靠政府补贴转为公共经费与私人经费结合

政府混合性工具的增多主要来源于信息与补贴。应继续完善信息工具的运用，增加自媒体平台，如开通全方位细化的微信公众账号，引入企业广告投资或公益投资，将政府补贴转换为多渠道筹资，削减政府补贴。此外，对于招用新型职业农民的企业，由企业负担部分培养经费。并且加强思想观念的教育与宣传，将依靠补贴完成培训的观念转为自觉接受培训，对于主动接受自费项目培训的个人给予奖励，使筹资结构成为“政府+企业+职业农民个人”模式。

（三）完善强制性政府工具的运用

对于“新型职业农民政策”的执行，在强制性政府工具的管制工具中，行政许可是重要的手段，应完善新型职业农民职业资格证书的培训与发放，提高职业农民的准入门槛，制定职业农民资格认定的多个资质证明，全方位培育和证明职业农民技能与素质，提升农民职业归属感与荣誉感，对优秀职业农民给予表彰并在社会保险、社会福利等政策上有所倾斜。

参考文献：

[1]陈振明.政府工具导论[M].北京大学出版社，2009.

[2]Howlett M，Ramesh M. Studying public policy：policy cycles and policy subsystems[M].Oxford University Press，2003.

[3]童洁，李宏伟，屈锡华.我国新型职业农民培育的方向与支持体系构建[J].财经问题研究，2015（04）.

[4]石骏.农民专业合作社视域下的新型职业农民培养研究[J].教育理论与实践，2013（15）.