浅析事业单位内部控制制度建设

毛新频

摘要：随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，市场经济发展对事业单位的服务效率和行政效能提出了更具体、更明确的要求。文章针对事业单位向服务型单位改进的当前环境要求，探讨将内部控制制度建设引入到事业单位，以改变事业单位传统的经济管理方式，文章以应用行之有效的内部控制管理方式加强事业单位经济活动管理为切入点，通过分析当前事业单位内部控制制度建设的发展现状，深入探讨事业单位内部控制制度建设中存在的不足和问题，并针对问题提出加强事业单位内部控制制度建设的应对措施和解决方法。

关键词：事业单位；内部控制制度；建设

一、引言

随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，市场经济发展对事业单位的服务效率和行政效能提出了更具体、更明确的要求，当今事业单位传统、低效的经济管理模式已无法适应社会发展的需要。为适应当前形势的发展，提高事业单位公共服务能力，提高资金使用效率、社会效益，确保经济活动合法合规，借鉴现代化企业先进的管理模式和管理方法，制定适合事业单位操作、执行的内部控制制度就成为一项首要任务和管理手段。

二、当前事业单位内部控制制度建设中存在的问题及形成原因

内部控制制度建设的重要性已受到了许多事业单位的关注，一部分事业单位根据自己的实际情况建立了单位内部控制制度，但因经验不足，内部控制制度制定人员素质参差不齐等原因，导致内部控制制度建设不系统、不科学，总体质量不高，主要表现在以下几个方面：

（一）对内部控制制度建设重视不够

部分事业单位在思想上对内部控制制度建设重视不够，认识不足，认为事业单位的资金来源全部属于财政预算资金拨款，有财政预算的批复，只要按财政预算批复的项目和用途使用资金就可以。甚至部分单位仅将内部控制制度作为应付上级部门检查、应付审计单位审计的工具，而没有全面、系统的内部控制管理制度来指导、规范业务操作，使得业务人员在日常工作中只有凭借个人积累的工作经验或单位惯例来处理业务。从而造成事业单位管理不严谨，随意性较大，业务处理过程中存在无据可依、无章可循的现象。

（二）内部控制制度建设内容比较片面、不够系统

事业单位在制定内部控制制度时，因经验不足，内部控制制度撰写人员业务水平不高，对制度政策掌握能力有限，且对单位核算管理、业务流程掌握不够，制定的内部控制制度涉及范围较窄，没有把单位所有的经济活动、业务环节、全部人员纳入内部控制体系，也未对单位的资产、经费支出情况、项目建设资金等重点方面进行有效管理和风险控制，导致所制定出的内部控制制度实际操作性、执行性、监督能力不强，使制度流于形式。

（三）内部控制制度建设权限设置不合理

部分事业单位在内部控制制度制定中权限设置不合理，工作职责不清晰，岗位分工不明确，使得部门之间相互推委、扯皮的情况时有发生，导致事业单位不能及时、高效、圆满完成各项工作，工作效率低下，公共服务能力被受质疑。而有些事业单位甚至没有对单位管理层人员的审批权限进行有效控制，导致单位负责人手中权力过大，甚至出现权力空档，从而被不法人员所利用，滥用职权，做假账，违规干预项目工程操作，或为谋取个人利益不惜违反国家财经法律法规制度，造成会计信息失真问题严重，国有资产流失，贪污腐败行为滋生，内部控制制度如同虚设。

（四）事业单位监督机构不能充分发挥监督指导作用

我国大部分事业单位都设置有内部审计机构，但是传统的“家长制”管理模式使得事业单位的内部控制监督和绩效评价权均掌握在领导层的手中，缺乏有效的独立性，导致事业单位内部审计部门对单位经济活动以及会计核算情况难以做出科学、合理、有效的监督和信息反馈，不能充分发挥内部监督职能。事业单位的外部监督主要是接受审计部门、财政部门的审计监督，其审计重点是关注事业单位的财务收支过程是否严格执行制度规定，会计核算是否合法合规，“三公经费”是否超支，而对单位内部控制制度建设、执行情况、执行效果重视程度不够。内部审计的指导不力，外部监督的不足，更使得事业单位的内部控制制度建设丧失了必要的监管。

（五）内部控制制度建设宣传培训不到位，人员素质参差不齐

部分事业单位在制定内部控制制度时忽视了人的因素，对内部控制制度建设宣传培训不到位，忽略了内部控制制度的制定最终需要单位职工来具体操作和执行，若内部控制制度建设没有受到职工的理解和支持，那么制度将变为一纸空文。而且事业单位人员的业务素质及职业道德水平参差不齐，对内部控制制度的掌握能力不同，从而对事业单位会计内部控制制度执行过程中存在较大差异。

三、加强事业单位内部控制制度建设的对策措施

内部控制制度制定的优劣直接影响到制度执行的有效性，因此，在制定内部控制制度过程中，应从以下几个方面进行。

（一）转变观念，强化内部控制制度建设意识，创造良好的内部控制环境

内部控制制度建设是事业单位增强科学管理水平，提高公共服务效率的重要基础：是防范和管控经济活动风险，强化廉政风险防控的有力保障。因此事业单位责任人应高度重视内部控制制度建设，首先，要转变思想观念，加强认识，积极支持相关部门开展内部控制制度建设工作。其次，加强单位职工对内部控制制度建设知识的学习培训，让所有职工充分认识到内部控制制度建设的重要性，提高职工贯彻实施内部控制制度的自觉性，从而实现全方位控制和全员控制，创造良好的内部控制制度建设环境。

（二）内部控制制度建设要目标明确，内部控制流程应与目标相适应

一套科學严谨的内部控制制度必须目标明确，事业单位应对各项经济活动进行全方位、全过程的梳理，查找出单位管理中的风险点、控制点，将其切实地放置在监督与控制中。事业单位内部控制制度建设的控制点主要包括：

1.国有资产管理

为规范和加强行政事业单位国有资产管理，财政部出台了《行政事业单位国有资产管理暂行办法》，事业单位应严格按照暂行办法的要求，建立完善国有资产管理岗位责任制，建立资产台账，加强对国有资产购置、领用、处置和保管等各个环节的管理，定期清查盘点固定资产，建立产权清晰、处置规范、管理有序的资产管理信息系统，保护国有资产安全完整，实现国有资产合理配置。

2.经费支出管理

事业单位的各项经费支出应建立审批流程控制制度。对日常性经费支出业务各个环节和流程进行规范和控制，严格按照审批权限，由有权人对预算、经办、审核、报销等每项流程进行审批。对重大事项，如重大对外投资、重大资产处置、大额资金调拨和其他重要经济业务事项应实行集体决策审议制度。建立审批流程控制制度，做到用制度管权，按制度管事，靠制度管理人，有效的避免滥用职权、徇私舞弊行为的发生。

3.工程项目管理

工程项目因资金投资规模大、建设周期长、审批程序多、参与人员较多等特点，使得工程项目的管理者手中拥有权力较大，项目建设中容易出现权钱交易、暗箱操作、违规挪用截留资金等现象发生。为规范工程项目管理，事业单位应建立与建设项目相应的审核机制，明确工程项目管理人员职责权限，明细岗位分工，完善相互监督、相互制约制度，加强对可行性研究报告、概预算、工程招投标、等流程的规范操作，确保工程项目资金规范使用。

4.财政预算控制

目前事业单位预算编制覆盖范围小，弹性大，项目编制较粗，项目依据不充分，使得项目预算编制不科学、不明细，随意性大，失去了预算的约束作用。因此，事业单位首先应加强对部门预算编制的管理，做好项目前期论证和准备工作，做到项目资金测算准确、立项依据充分，杜绝超预算、随意扩大预算等行为的发生。其次，要加强对部门预算执行情况的监管，在项目实施过程中实时监控，进一步提高资金的使用效率和项目执行进度。第三，加强项目绩效评价管理。项目完工后，及时组织专家组对项目完成情况进行综合绩效评价，总结先进的管理经验，认真剖析今后工作中需要改进的方面。做到预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价的管理机制，确保事业单位预算控制目标的实现。

（三）内部控制制度建设应权责分明，设置合理

事业单位内部控制制度建设必须有相应的制衡机制，做到权责分明、相互制约。首先，做到不相容职务分离控制。事业单位发生的每一笔经济活动必须由两个以上部门或人员办理，不能由同一部门或人员单独经办，同时，经办部门或人员只能在岗位设置的职权范围内做出处理。这样不仅能做到不相容职务相分离控制，又保证了相关职务和权力责任的相互监督。其次，实施授权审批制度，明确单位授权审批权限、范围、程序和责任。事业单位办理的经济业务涉及多项审批事项的，只能由各级管理层审批人员在内部控制制度授權的业务权限范围内行使职权、办理相关业务。实施授权审批制度，能有效的监控事业单位的各项权力，以达到相互监督、相互制约的目的。

（四）内部控制制度建设应强化监督机制

事业单位应加强内部监督和外部监督机制。内部监督主要由单位内部审计部门负责，事业单位应健全内部审计机构，培养和选拔具熟练掌握会计核算、财务管理，又精通税法、工程管理、合同管理等各方面知识的复合型人才，充实到内部审计队伍中，提高内部审计部门履行职责的能力。外部监督由中介机构负责，事业单位每年应制定相应的审计计划，加强中介机构对事业单位预算资金执行情况、财务收支情况、工程建设情况、竣工决算情况、内部控制制度建设和执行情况等方面工作的审计监督。由此，内部监督和外部监督相辅相成，相互补充，加大了对事业单位内部控制制度执行情况，财务管理情况的检查、指导和监督力度，加强了日常监督和专项监督相结合的管理制度。

（五）加强内部控制制度建设培训，提高人员业务知识水平

内部控制制度要在事业单位得以贯彻落实，充分发挥其作用，必须依靠单位职工在各个环节严格按规范制度操作。因此，事业单位应建立人员培训制度，每年分层次、分岗位对全体职工进行有针对性的教育培训，让所有职工都有更新知识结构，不断提高专业技能的机会。此外，在部门内部进行轮岗制度，让职工对部门各环节、各流程工作有充分的了解和掌握，不仅能有效提高职工更全面的操作能力，也让职工对工作始终保持有新鲜感和学习热情。而事业单位通过轮岗制度对单位重要岗位人才进行了有效的储备，保持了单位发展人才的稳定性。

建立健全事业单位内部控制制度是加强事业单位公共服务能力，提高财政资金使用效率、社会效益，确保经济活动合法合规，会计信息真实准确，国有资产安全、完整的重要手段。目前我国事业单位内部控制制度尚不成熟，对内部控制制度制定仍存在缺陷，这就要求我们必须在实践中继续完善内部控制制度建设。单位内部控制制度建设是一个动态的过程，制度设计人员只有在具体执行、正确评价等实践中不断完善内部控制制度建设，才能真正确保事业单位内部控制目标的实现。