地方金融管理法律问题探究

摘 要：我国地方金融管理相关法律制度缺失严重，由此而导致了诸多问题。本文笔者透过我国地方金融管理的立法现状，结合温州地方金融管理的相关经验，提出了我国地方金融管理法律规制的完善对策，以期为建立我国地方金融管理体系尽绵薄之力。

关键词：地方金融管理；民间借贷；金融办

一、我国地方金融管理立法现状

近些年来，我国民间金融发展迅速，中央与各级政府也尤为重视，由此设立了温州金融改革试验区，并设计了珠三角多个区域的金融发展规划。尽管如此，对于地方金融管理的相关规制，仅仅存于并不具有强制力的省、市级指导性文件之中。由此可见，我国对于地方金融管理的相关立法仍处于空白的状态。地方金融管理制度化缺失，势必会导致地方金融的不规范运行，从而引发诸多问题：

（一）地方金融管理越位、缺位严重

在各地方，政府通常采用设置金融办的方式对地方金融予以管理。此外，地方还存有中央金融管理派出机构。但是对于金融办与中央金融管理派出机构的职权界定尚不明确，这就容易造成职权重合，造成执法混乱，管理越位、缺位现象严重，同时也造成了资源浪费。另外，地方金融办与中央金融管理派出机构分工的不明晰也给国家的宏观调控带来了难度，主要体现在国家出台的宏观调控政策对地方规制不到而引发的不协调问题。通过上文叙述，我们不难看出，地方金融管理越位、缺位严重，亟待相关立法予以规范。

（二）地方金融监管真空现象突出

地方金融监管真空现象突出的原因与“一行三会”的监管范围密切相关。“一行三会”主要就县级以上行政区域的金融机构进行监管，县级以下行政区域并不属于“一行三会”的监管范围。然而诸多地方金融机构处于乡镇、行政村等县级以下区域，再加上金融市场在农村的拓展使得新型农村金融机构广泛涌现，这就导致了地方金融成为监管的模糊地带，真空现象也随之突显。地方金融监管真空现象极易造成机关间相互推诿，从而影响责任认定，影响当事人的合法权益。

（三）地方金融管理部门权责不相适应

地方政府对于金融机构的组建、整改及扩张均有权推进或者给予相应建议，但对于相应的管理责任问题，并不归属于地方政府，而由中央金融管理部门承担。由此可见，地方金融管理部门权责不相适应，长此以往，势必会导致地方政府对金融机构过度用权，从而影响地方金融的正常发展，甚至会影响市场秩序的运转，危及人们的合法权益。改善地方金融管理部门权责不相适应的问题，以为当下的重要研究课题。

（四）地方金融管理部门职能定位与市场定位存在偏差

一方面，地方金融管理部门职能定位模糊。在我国的地方金融管理部门中，其所有者与监管者属于一个部门，由此极易造成权利的滥用，甚至是垄断，对管理效率及其实效亦会造成影响。部门职能划定的模糊性造成了地方金融管理混乱，不利于其专业性、权威性的构建。另一方面，地方金融管理部门与市场定位存在偏离。如今，地方金融管理部门往往侧重于对“大而全”式快速发展的追求，却忽略了中小企业的需求，从而导致与市场定位的偏离。

二、温州地方金融管理的经验借鉴

现今，经济发展迅速，民间借贷现象愈发突出，而温州尤为明显。为了促进民间金融发展的规范化和合法化，浙江省政府出台了《温州民间金融管理条例》。该条例作为首部专门规范民间金融的地方性法规，使民间借贷脱离了无人监管的模糊地带，对地方金融的秩序维护也起到了重要的作用。现笔者透过《温州民间金融管理条例》，认为该条例的以下规制值得我们予以借鉴：

（一）该条例对监管主体做出了明确定位

该条例将温州市人民政府及其下设的县级人民政府列为监管主体，并明确了其服务与监督并重的职能。为了提升服务质量，温州市建立了民间融资服务机制、风险监测机制、监管出现问题的处置机制以及驻温州的国家金融监督管理派出机构的沟通协调机制，这无疑可以明确权责划分，提升金融管理的效率和实效性。此外，为了加强对地方金融机构的监督，提升监管效率，该条例还将民间融资监督管理和风险处置工作纳入各地方政府的年度考核。同时，还对民间融资监督管理信息共享机制的建构提出了要求。

（二）该条例对管理内容作出了相应补充或增加

首先，该条例对从事定向集合资金募集和管理等业务的民间资金管理企业予以了合法化，并对其具体的设立条件予以了规制。同时，对民间借贷的合同权利义务划分与备案机制予以了规定。其次，规定了民间借贷利率的双方协商机制，而就其利率的限制并未作出特殊规定，这无疑可以增加市场活力，改善市场竞争机制。最后，对定向债券融资作出了具体化要求，包括投资者人数限制、投资方式以及管理人出资比例等均予以了详细规定。

（三）该条例对监管权力的实现方式予以了明确

该条例对民间金融参与主体予以了规制，并就地方金融活动的各个环节作出了具体规范，并鼓励金融参与主体合法维护自身权益。尤其在民间借贷中，规定了相应的备案机制，以便在出现合同纠纷时，有较高证明力的证据存在，从而更好地维护自身权益。同时，也为法院的判决节约了时间成本，提高了审判效率。此外，该条例还将法律责任纳入了监管权力的实现路径，从而提升权利实现的有效性。

（四）该条例对定向债券融资予以了明确

这无疑是该条例的创新之处。对定向债券融资予以明确，主要是基于正规金融机构小微企业融资难的现状而作出的考量。《条例》规定：“允许企业因生产经营需要，可以以非公开方式向合格投资者进行定向债券融资”。该规定对于有利于将分散的民间资金予以聚集并以债券等形式对实体项目予以投资，这对于小微企业融资而言，无疑为其提供了重要的契机。这也符合时下民间金融机构发展的潮流。

尽管如此，但我们也应该看到该条例的诸多不足之处，比如《条例》并未就温州与其他周边地区融资问题的解决对策予以规制。但无论如何，该条例为我国金融管理法规的立法提供了相应的经验借鉴。

三、我国地方金融管理的完善对策

（一）确立地方金融管理理念

明确的地方金融管理理念对于地方金融管理无疑具有重要的指导性价值和作用。对于地方金融管理理念，国际上主要存有“风险性监管”、“原则性监管” 与“规则性监管”三种模式。规则性监管模式趋于保守，易使市场自由度受到限制，同时，管理实效性也不尽人意，还易引发套利行为的泛滥。原则性监管则主要依赖于原则性指导，而对具体规范的依赖则较少。显然，这就为市场的自由发展提供了广阔的空间，而政府只是在宏观性的监管目标下提出原则性的指导，这无疑与我国以市场规律为主，政府宏观调控为辅的社会主义市场经济相符。由此可见，我国应该在地方确立原则性监管理念，以实现地方金融监管权的良好配置。

（二）确立地方金融监管主体及其职能

在各地方，政府通常采用设置金融办的方式对地方金融予以管理。金融办对于地方发展及其核心竞争力的提升发挥着重要的作用。但由于职能划分不明，各监管部门职能交叉现象严重，因此，必须对各监管部门的职能予以重新配置。笔者认为，应将极具地区特色的金融机构以及对于地方经济发展有重要贡献的金融机构纳入地方金融办的管理范围，从而使这些金融机构获得更优质的资源，从而更好的发展。此外，对于金融办的职能应予以明确，金融办的设置初衷是为了地方金融监管相关事务的具体实施，对其只能予以细化，才能提升中央政府监督的有效性，才能防止权力真空现象的出现。由此可见，建立中央与地方金融管理部门的协调配合机制，对于地方金融管理问题的解决是大有裨益的。

（三）地方金融管理具体制度的建构

（1）设立相应的备案管理制度。对于民间借贷，相应备案管理制度的设立对于当事人而言是一种双重保障，能够有效降低金融风险。民间借贷备案管理制度要求当事人对其提交材料内容的真实性负责，且该材料可以在纠纷后作为证明力较强的证据，这就为法院的判决节约了时间成本，提高了审判效率。对于地方金融备案管理制的建构，可以从以下方面着手：其一，在地方设置相应的备案主管部门，并将其纳入地方金融办的管理范围；其二，对备案的主体、内容等以制定细则的方式予以细化；其三，可以通过考试的形式招募备案机构人员，并建立相应的培训与管理机制。

（2）建立地方金融管理政府责任制度。金融监管权本应归于中央，但将该权力下放到地方后，就失去了对地方金融的监管权，由此出现了中央与地方权责不对等的现象。 对于地方金融管理政府责任制度的建构，应注意以下问题：其一， 中央金融监管部门应就地方金融管理机构的法规或规章等进行审查，并保证其不违反原则性规定。其二，中央可以在地方设置金融监管机构，以应对地方重大问题或者突发状况。由此，中央与地方金融管理机构便可协调运行。

（3）建立中央派出机构与地方金融管理机构的合作机制

地方金融办处理问题是往往考虑的是地方的利益问题，而中央派出机构则代表国家的宏观利益，起着上传下达的桥梁作用。由于各区域发展不平衡，其金融办的成立目的也各有所异，这就需要中央派出机构予以宏观性指导，以确保地方金融秩序的稳定与良好发展。中央派出机构与地方金融管理机构合作机制的建构，是地方金融管理制度的架构的重要一环。

参考文献：

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[2]夏蜀.完善地方金融管理体制的制度分析与政策建议[J].中国浦东干 部学院学报，2012，（06）：41-42.

[3]单飞跃，吴好胜.地方金融管理法律问题研究[J].法治研究，2013，（06）：48-49.

作者简介：

李静怡，女，对外经济贸易大学在职研究生，专业及方向：金融专业（金融管理与投资实务方向）。

（作者单位：中信建投证券股份有限公司）