区域合作的法律框架与方法

[摘要]区域合作是世界经济发展的趋势，也是国家发展的重大战略。我国正在国际上推动“一带一路”，在国内实施促进“京津冀协同发展”的区域发展战略。区域合作面临着多元法律秩序的挑战，全球性、跨国性、地区性规范并存于区域发展的空间中。这就有必要建立法域间法律统一和趋同的法律结构，兼容区域发展的差异，并通过法律位阶对主权国家的法律体系进行纠错，按照合伙、契约、一体化三个立法模式助力区域发展。

[关键词]区域合作；法域；法律统一；法律趋同；法律体系；法律位阶

[中图分类号]D927[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2016）03-0048-10

区域合作（regional cooperation）与一体化（regional integration）已然成为世界经济与社会发展不可逆转的趋势。区域发展的目标是促成区域发展的一体化，打破国家、国家内部行政区划间的壁垒，实现市场要素的自由流动和区域利益共享。为促成这一目标，区域发展的制度化是关键，将区域共识转化为区域的法律共识，建立起区域发展的法治框架。

国际体系的建立，趋向于规则、价值和目标的统一，[1]域外法律制度间的交流以及国际法律秩序的形成促进了世界诸法系的法律统一和法律趋同。法律的全球化与地方化运动，以及区际私法统一同样促成区域发展法域的趋同与统一，法律“全球化”趋势对主权国家的区域法律实践也产生了显著的影响。

一、区域合作的法理基础

区域是地理、经济、政治、社会属性的复合，区域法治则是将区域的这些属性赋予法律意义，并将之规范化和制度化。区域合作须解决几个相互关联的法理问题：

其一，存在不存在跨主权国家、不同法律位阶的法律体系？其二，区域合作是法律一体化，还是区域的法律趋同，亦或是区域间的法治协同？其三，区域合作若能有效实施，区域发展的制度化是关键。区域合作制度化核心的法律框架应具有哪些层次？其四，区域合作法律框架的合法性与合理性来源是什么？

有三种理论框架可以提炼区域合作的法理基础和解释工具。法律的全球化与区域化理论解释了区域发展的共同问题，跨域治理理论回答了区域共同发展的途径，区域规划理论解决了区域发展的主体和权力结构。上述理论虽不能彼此兼容，但若以区域发展共同的问题为中心，则几种理论的思想可成为研究区域发展的重要分析工具。

（一）法律全球化与地域化理论

各国及地区间经济发展不均衡是普遍规律，经济发展的全球化与区域化交错发挥作用，使得经济发展的彼此依赖性与区域的相对排斥性产生了一系列特殊的经济区。美国学者迈克尔·波特就此提出“地点悖论”，指出经济地理在很容易接近全球市场时，地点仍是竞争的根本。虽然全球化市场形成的标准化的元件、信息和技术很容易通过全球化获得，但是更高层面的竞争仍然存在地域界限。进入 21 世纪后，地点只会更重要。[2]全球化导致全球市场、跨国公司、以科技为载体的网络社会等诸多的地域形式；全球发展日益关联，产生了全球性诸如生态环境、移民、难民等问题。这些全球的问题已经不再是主权国家内部的问题，它具有物质性、资金性、市场性、人员性甚至思想文化的高度流动性和趋同性。[3]

问题的全球性使得主权国家内法律体系对全球性或区域性问题不能进行有效救济，有必要超越以主权国家为基础的地域限制，对地理进行地域化的重构，不再完全依据地域空间来划分社会空间；[4]全球化也促成对发展潜在利益的关注，对全球利益分享的公平性就至关重要。[5]针对社会发展的全球化和区域化共同的问题，法律全球化和区域化便有不同的主张和方法：

其一，针对全球性问题，不同国家和地区建立起全球一体化的法律。将全球各个主权国家的法律体系整合为一个法律体系，形成全球性规范等级体系。这种类型包括：（1）联合国的宪章、各种公约。如，《联合国宪章》《联合国人权宣言》《国际货物买卖合同成立统一法公约》《联合国反腐败公约》《联合国气候变化公约》。（2）WTO 制定的各种关于贸易的法律、协定。（3）在区域层面上，《欧洲人权公约》《美洲人权公约》《美洲人的权利和义务宣言》《非洲人权和人民权利宪章》等。

其二，针对全球性解决问题的途径，一个国家和地区内部法律体系借鉴全球不同法系的制度和方法，形成不同国家和地区的法律趋同，经济和社会发展阶段大致相同的地区，出现规范制定和适用标准同质性很高的公私法。

其三，针对全球问题的地域化，出现“全球化的地方主义”和“地方化的全球主义”。桑托斯认为全球化的地方主义，即一种地方性的现象（例如英语或者可口可乐）成为全球性现象；地方化的全球主义，即地方的条件（例如环境）受到来自其他国家的影响。[6]148-149全球化和地方化同时发展，世界同时经历着分裂和融合。

法律全球化是世界各个法系适应信息革命进行的自觉变革，试图通过建立本国法与跨国法的趋同和统一机制，参与法域间的竞争，获得更好的法律效果。全球化形成了跨国的法律交流，作为时代需要，要理解不同法系和法律体系文化的差异和特殊性，放松国内法管制，增强自身法律体系的流动性和开放性，应对法律全球化的挑战。

（二）跨域治理理论

跨域治理理论是随着现代公共行政的产生而逐步发展起来的。这一理论核心认为跨域治理若能实现，跨域立法和跨域行政是基础，只有基础建立起来，区域发展才可能达到制度上的一体化。各国政府应当向一个整合性的治理途径发展（integrated approach）。由各国中央政府提出跨越部门界限的不同议题，促使政策发挥更多的整合途径，创造出介于公私部门、多重公共部门的伙伴关系、志愿团体和社区团体的合作关系，从而建立起跨组织与跨部门间的合作，形成协力经营型政府（Joined-up Government）。[7] 协力经营型政府通过多个层面实现区域发展的社会整合：

其一，识别跨部门层面内的公共问题，将具代表性的公共服务问题转变为不同领域间的政策议题付诸解决。

其二，将这些公共议题纳入跨部门层面的决策过程，建立起跨部门层面的执行机构。创造一个整合性、全局性的途径，发展公共政策，克服部门内的障碍。通过共同协商的方式降低交易成本，避免政策重合，实现中央、区域、地方以及社区等不同层级治理体系的政策框架。

其三，为解决地方政府存在的共同事项，发展部门横跨政策（cross-cutting policy）。以共同的问题为中心，建立起跨部门的共同事项，设计出一整套执行策略，包括中央协调规划、法律授权组织和授权制定法案（enabling structure and legal mandate）、联合规划、联合财政。

其四，建立区域发展的以公共服务为目标，而不是单纯追求经济绩效的基本价值。跨域合作具有高度的互相依赖和不稳定性，跨域合作单元要求更具适应性和弹性。因此，跨域治理首先要通过多元的方式听取公民的意见，包括论坛、团体协商、研讨会、大众传播媒体、网络；且应在多种场域建立行动规范，包括立法机构、法院、执行机构等。[8]

（三）区域规划理论

世界大多数国家卷入双边和多边的区域贸易的结构中，根据世贸组织的通报，这类生效的协议已达413项，[9]适应这一发展趋势，20世纪90年代以来兴起的新区域主义逐步用来解释一国领域范围内的区域一体化。[10]新区域主义强调跨区域组合，主张以区域为单元参与全球竞争，区域内成员结构异质性高且对区域外成员更具开放性。新区域主义打破地理、人文传统、经济发展水平的限制，合作形式趋于一体化，合作领域广泛。

以比约恩·赫特纳（Bjorn Hettne）等为代表的新区域主义从全球化与区域化互动视角，认为传统意义上源自于地缘政治的和平与发展问题的重要性，逐步被区域性或者跨区域性的国家间合作与安全关系所取代。传统区域理论强调的地缘因素在不断增强的安全和利益面前显得越来越不重要，跨区域合作方式开始成为不同类型国家之间寻求共同安全与发展目标的一种新尝试，通过区域层次的行动来实现该区域的社会安全和利益分配等议题。[11]

不同层次区域经济若能够实现经济区域化的功能目标，需要借助区域规划法来实施特定的经济目标和社会发展目标。经济的区域化发展不仅表现在不同主权国家的经济联合，也表现为一国内部特定经济体的出现。区域规划法重点在于特定区域、特定领域、针对特定问题的一种立法模式。

在我国，规划行政立法学者提出3个有代表性的意见。其一，制定一部统一的区域发展基本法。为区域行政规划提供法律基础，区域发展的各项政策，均源于国土开发整治政策。土地开发整治法也就成为区域协调发展的基本；[12]其二，有学者认为，应立足于区域特色，由国家分别出台，长江三角洲区域统筹发展法，西部大开发法，东北振兴法等，为特定区域的区域行政规划的编制与实施提供法制保障；[13]其三，制定出台区域行政规划编制法，作为区域行政规划编制与实施的基本法。[14]无论通过哪种法制化途径，其核心的目的在于规范区域行政规划编制和实施行为，并将其与行政规范的内容转化为法律上的职权与职责、权利与义务，明确区域行政规划的责任主体，为区域行政规划的实施提供坚实法律依据和合法性基础。[15]174-175

上述三种理论的核心是解决区域发展的整合问题。借用哈贝马斯“社会整合”（social integration）的思想，任何社会都存在各种各样的矛盾，如何解决这些矛盾，社会也存在各种不同的看法，实现社会整合的关键是达成共识。无论是古代社会还是现代社会，进行社会整合的主要工具都是制度。现代社会整合的工具，主要来自法律和道德。哈贝马斯认为，既然现代社会的社会整合，借助的主要手段是法律，赋予制度以权威性的东西则是合法化。合法化的两个基本特征是立法者和接受者地位上的自由和平等，合法性来自于所有当事人的同意和共识，且这种同意和共识产生于民主的过程。[16]区域发展要实现预期的社会整合，达成区域共识，实现区域发展的目标，关键是建立起具有合法性的制度。

二、区域合作的法律分析工具

区域发展的法理基础强调两个关键要件：其一，以法律共识促成区域的社会整合，形成本区域发展特定的“法域”（Legal Unit）。其二，该区域的“法域”建立的法律结构具有兼容性，能够进入区域内成员的“法律体系”（Legal System）。

“法域”

法域是国际私法的分析概念。国际私法引入“法域”概念，是要依据准据法解决不同法域间的法律冲突，是实体规范适用和选择的法律方法和法律程序。兼具地理特征和问题导向，是独有地理区域（自然地理和人文地理

区域自然地理学着重研究区域各个自然地理成分的相互关系、区域自然地理环境的特征、结构、形成和演化过程。区域人文地理学着重研究区域人地关系，探讨区域中各种人文现象的分布、变化、扩散以及人类社会活动的空间形式和结构。显然，区域法治既要关注区域的自然属性，也要关注区域的社会属性。）或者特定问题法律制度的混合体。“法域”是全球地域化的必然结果，彼此不同的法系因为相近的发展趋势产生法律适用的独立领域；法域覆盖不同的法系、不同的法律体系。在一个国家内部规范体系，针对共同问题的调整对象，甚至跨越不同的法律位阶；“法律体系”是一个主权国家内法律高度形式化的结果，它要求实现一个国家的法治统一，建立基于规范适用和效力层次分明的“法律位阶”（Legal Hierarchy）。

“法域”和“法律体系”既是一个概念，也是一种解释框架，具有资政工具和比较法功能。概念可以被范畴化，植于历史结构中，能起到建构社会的力量，因此概念也成为分析工具。剑桥学派昆廷·斯金纳指出，我们不仅要承认概念变化的事实，还要将它作为研究的中心。德国历史学家考斯莱克进一步指出，概念史与社会史紧密相关，一个社会价值取向和实践方式的改变，也会促成概念的改变，概念变迁亦能帮助社会变迁以语言的形式储存社会发展经验。[17]

（一）“法域”作为跨国法和跨部门法的分析工具：以地点和区域发展共同问题为基础

法域的形成与法律的全球化运动密不可分，法域作为比较法的分析工具，从法律方法上超越了传统的公、私法、法系、法圈的划分，是国家职能通过法律方式进行的一种扩张。它具有如下特征：

第一，它以区域发展实现的社会功能为立法目标。从社会功能上确立立法的价值，是比较法的基本方法。与其提出个别的问题，或者某一特定规范体系的相关问题，不如把各种相互关联的问题放在一起，作为综合性的问题进行考察，放在不同的法律框架内进行功能分析。[18]

法域的比较法价值在于突破主权国家法律位阶的界限，确立跨域的法律秩序，适应跨域的合作。因为主权国家正逐步被分解为承担不同功能的以问题为出发点的专门机构，譬如法院、行政机构、立法机关。一国的机构，常常与其他国家类似的机构联系起来，形成一个密集的关系网，进而构建一种全新的、跨政府的秩序。诸如：信息产业发展产生的信息安全与隐私保护问题；工业化造成的环境问题；产业发展的不均衡，对特定产业如农业的扶助等等诸如此类问题，使得跨域的持续合作成为必然需要。[6]155-156

第二，它建立在不同层级的立法主体基础上，突破了法律位阶的秩序。区域合作的立法主体具有多层次性，可以是不同主权国家；也可以是不同主权国家间地方立法主体；也可以是一个国家内部不同地方立法主体的联合体。

法律位阶是形成一个国家法律秩序的基础，但法律位阶效力性识别不能替代问题性识别。一个效力体系自洽的规范系统，能够有效地解决内国法的法治统一，但不能周延解决区域发展的社会问题。在没有基础规范，不存在层级化的立法、行政和审判机构，也没有法律冲突准据法可供选择的情况下，法律位阶理论不能解决跨域治理的法律问题。

第三，它跨域不同的法系和法圈，以追求“共同法”为基础。不同的法域有不同的法律制度和法律传统。法域的目标不在于确立一个国内法法律体系，而是从功能上解决特定的社会问题。法域以不同法律秩序间的共同性为基础，重塑不同法律传统间的兼容性和趋同性，确立诸法系间的客观性和普遍有效性。

第四，依据不同标准，法域有不同的划分。依据区域经济的划分标准，法域可分三个层面：主权国家内部的经济特定区域、几个主权国家的跨国家经济联合体、不同主权国家的部分地区构成的特定经济区域，[19]它是基于区域发展的整体性，为促进功能一体化所进行的划分。[20]随着信息与科技革命的发展，法域概念已经突破了传统国际私法的范畴。（1）以主权国家为基础，法域与法系和法圈的概念接近。（2）以地域划分为基础，形成跨域治理的法域

欧盟法是在主权国家基础上形成的涵盖欧洲绝大部分国家的另一类法域；在主权国家内部按照地域发展的趋同性，形成主权国家内部的法域，如中国的自贸区、经济特区、计划单列市；美国的特别行政区，通过特别行政区建立特别的地方政府单位，解决都市地区问题。。（3）按照法律调整的对象和调整的方法，形成某一领域的法律体系如城市规划法、环境保护法、社会法等。。

法律的存在必须满足三大条件：一个社会、行为规范，以及执行力。国内法与国际法皆需满足这三大条件。[21]法域能否形成也需满足这3个条件。法域是确立该地区的共同性，形成法域内的法律共识，通过建立区域间的契约、合作与一体化的法律结构，并由跨地区的国家机构予以执行，具有法律效力。

中国改革开放后，以经济区划为基础，形成了诸多层次的法域。（1）中国在国际签订了一系列双边和多边的自由贸易协定（Free Trade Area，FTA），在国内推进四大自由贸易区建设。根据中国自由贸易网的资料显示，截止2015年12月，已经签订的双边自贸协定包括澳大利亚、韩国、瑞士、冰岛、哥斯达黎加、秘鲁、新加坡、智利、巴基斯坦；多边自贸协定包括东盟、亚太；国内范围包括内地与港澳、上海自贸区、天津自贸区、广东自贸区、福建自贸区。自贸区在开放市场的基础上，进一步消除关税壁垒，降低市场准入条件，遵循自贸区内部协定而同时保留成员国或地区相对外部规则的独立性，形成自贸区相对独立的法域。（2）通过特殊政策，建立了一系列经济特区和计划单列市，赋予这些城市更大的立法权。（3）为解决区域发展的不平衡和区域的协同发展，如发展中西部地区，振兴东三省老工业区，促进京津冀、长三角、珠三角等地区的协同发展，形成特定区域的法域。（4）为解决分配不均，国家对农民、妇女儿童以及弱势者阶层进行救济，形成特定社会主体的立法。（5）为解决发展中某些社会问题，重新进行立法规划，制定了环境法、土地法、农业法、标准立法等社会领域的专项立法。

（二）“法律体系”作为一国法和部门法的分析工具：以法律位阶和立法权分配为框架

法律体系（Legal System）是指一个主权国家内现行法律规范的逻辑整体。按照拉兹的分类标准，完整的法律体系理论必须回答法律存在的标准和该法律体系共有的结构，[22]2-3法律位阶的成立必须以明确的标准和部门法原则为前提。法律体系作为一国法的分析工具，其意义在于：

第一，整体性理解区域发展的规范体系，确立区域合作法律的合法性。成文法是一整套规范构成的严密的体系，有严格的效力等级。法律作为跨域发展的支持手段，不能超越现行成文法的现有效力等级，违背一个主权国家和地区的法治原则，造成发展中的法治乱象。坚持一个国家现有法律秩序合宪性原则，确保一个国家内部法律秩序的立法统一是合法性的前提。

第二，层次性理解区域发展的规范体系，确立区域合作法律的统一性。按照拉兹的观点，法律体系强调对体系化对象的整体上的逻辑相关性的要求，体系化的目的在于构建一种法律规范所赖以创制的演绎形式，籍由主权实现对法律体系的存在标准与法律结构理论认知。[22]8法律体系是要促成法律位阶的形成。法律位阶是在一个法律体系内部，确定不同类别规范性文件的效力等级和适用顺序，[23]依据规范权威，法律制度存在上下级的层次性，最高层次是基础规范的宪法。[24]法律位阶是形成一个国家法律秩序的基础。

第三，系统性理解区域发展的规范体系，确立区域合作的法律位阶框架。法治统一原则是法律体系追求的核心目标，以效力统一为基本标准。法律体系是一个国家政治制度的一部分，由国家的强制力获得保障。法律体系只有被一个法院体系所承认、适用和强制执行，才能获得其合法性和有效性。区域合作的法治统一首先要坚持立法的统一，保障区域发展的规范统一；其次，要坚持区域合作的行为统一，使得行政执法的标准一致；再次，要坚持区域发展司法判决的一致性，建立法院审判和执行的共同标准和执行力。

第四，法律体系的全球扩张性。在全球化的情境下，主权国家的主权者与立法者发生了巨大变化，全球化导致民族—国家政府规制经济的制度下降和不稳定，并因此导致国家主权的下降。尽管国家的制度能力没有彻底清除，但已经被重构，部分被转移到国家外部的其他制度场所以及国家领土范围外的制度场所。[25]

全球化导致立法者的立法权的立法空间不断扩大，已经跨越了传统意义上的主权概念，法律体系因此具有了动态的扩张性，与国家概念并不完全重合，从而使法律体系的国际性因素增多。这个特征不仅表现为国际法成为法律体系的重要组成部分，国际上普遍接受的价值、原则、规则也进入到一个国家的法律体系里。

三、区域合作的法律框架和立法权分配

以法域作为分析工具，区域合作要促成两个层面的法律框架的形成。其一，创制区域发展的“法律统一”（Unification of Law）框架，实现以直接适用为目的区域发展内成员国（区、跨行政区划）法律的一体化。其二，搭建区域发展的“法律趋同”（Convergence of law）框架，不要求区域内成员的法律完全一致，而是能够包容区域内成员法律在诸多方面的差异，是对无法穷尽的法律差异的一种维持。[26]法律趋同不是通过区域内成员通过立法的方式实现的，而是通过法律协调的方式排除区域内发展的不平衡和机会发展的不均等。这两个趋势并存发展，一方面促成法律统一框架，一方面创造一种包容性的法律趋同结构，容忍法域内成员内部法律体系的差异。

以法律体系为分析工具，区域合作是要促成成员内法律体系的合法性，创造规范层面和执行层面的法律位阶，使得法域形成的法律结构具有国内法的适用效力。

（一）创制区域发展的法律统一框架

创制区域内法律统一框架就是从形式上制定新的统一性的法律，从内容上创制新的立法权。实现区域发展的法律统一，有两种立法方法可供选择：针对区域发展的共同问题，制定区域发展的基本规范与核心条款，内容涵盖区域发展的核心问题；针对特定区域、特定区域的特定问题，制定专项立法。

第一，创制基本规范。区域发展涵盖社会诸多领域，内容涵盖财政、产业、环保、金融、产权等一整套法律制度。出台一部高位阶屋顶性质的基础规范对区域发展进行法治救济，是节省法治成本的重要做法。如德国将区域发展战略写进了《联邦基本法》、日本出台了《国土综合开发法》、美国出台了《地区再开发法》等促进区域经济协调发展的基本法律；欧盟一直试图通过制定统一的屋顶性质的《欧洲联盟条约》《欧盟宪法条约》等，实现欧盟大法律统一。

日本通过加强中央立法，对开发区域、内容、程序、措施以及各级政府的权力与义务均作了明确的规定，包括《国土综合开发法》（1950年）、《国土利用计划法》（1969 年）等全国性有关区域发展的综合性法律制度。

第二，创制核心条款，并使之具有刚性效力。在区域间制定基本法或者基本规范条件尚未成熟时，针对制约区域发展的核心问题和领域，出台一些刚性条款。欧盟法法律的统一过程并不顺利，问题来自于欧盟内部各个成员国法律体系的抵触。作为欧盟法统一的过渡形式，欧盟针对跨成员国维持内部的自由流动的核心领域，制定了一系列“条例”（regulation）刚性条款，这些刚性条款在成员国直接生效。

第三，创制专项立法。有两种立法模式可供选择：针对特定区域的专项立法；针对区域发展的核心问题的专项立法。

其一，特定区域的立法在国际上的典型经验包括：美国出台了针对特定区域的《麻梭浅滩和田纳西河流域发展法》《阿巴拉契亚地区发展法》等立法；日本制定了针对特定区域的《北海道开发法》（1950 年）、《东北开发促进法》（1957 年）、《九州地方开发促进法》（1959年）、《孤岛振兴法》（1953 年）、《十岛振兴法》（1985 年）的法律制度。其二，区域内的特定问题立法在国际上的典型经验包括：美国为了解决建国后西部发展问题，首先从核心的土地产权立法开始，先后颁布了《宅地法》（1862 年）、《鼓励西部草原植树法》（1873 年）、《沙漠土地法》（1877 年）、《木材石料法》（1878 年）等系列法律制度，迅速促进了西部地区的快速发展；为解决落后地区的资金问题，1961 年出台了《地区再开发法》、1993 年出台了《联邦受援区和受援社区法》等；利用金融杠杆帮扶欠发达地区，《联邦受援区和受援社区法》规定政府无偿拨款用于税收优惠；日本为解决区域发展的特定问题，制定了《低度开发地区工业开发促进法》（1961 年）、《新产业都市建设促进法》（1962 年）、《工业整备特别地区整备促进法》（1964年）、《工业再配置促进法》（1972 年）和《高技术工业集聚地区开发促进法》（1983 年）等行业促进法律制度，又有《产煤地区振兴临时措施法》（1961 年）、《豪雪地带对策特别措施法》（1962 年）、《过疏地区活性化特别措施法》（1990 年）等特殊区域振兴法律制度。参见杨炳红、刘新跃：《我国区域规划的法律问题研究》，《学术界》2011年第7期；刘银：《区域协调互动发展：国际经验与法律规制》，《学术界》2014年第10期。这一立法模式直接针对特定区域、特定问题，针对性强，但是不能彻底解决制约区域发展的结构性问题。

第四，规划与计划先行，作为区域法律统一的辅助性法源。例如日本为促成不同法域的法律统一，规划与计划先行，先后出台了《全国综合开发计划》（1962 年）、《新全国综合开发计划》（1969 年）、《第三次全国综合开发计划》（1977 年）、《第四次全国综合开发计划》（1987 年）、《21 世纪国土的宏伟规划》（1998 年）等系列发展规划，并把解决区域发展不协调问题作为最主要的任务之一。[27]

第五，统一立法程序和决策程序。可以借鉴欧盟的经验，欧盟为促成法律统一，制定了一系列规范决策的程序。

法律统一运动不能僭越主权国家的法律体系，不是任意创制和完全可控的路径，而要通过法律趋同的路径进行不断调适。

（二）搭建区域发展的法律趋同结构

法律趋同不产生新的立法权，而是对已有的法律结构进行调整。区域一体化要求法律统一，但也要包容区域发展的差异。维持无法穷尽的各法域的差异性，“包含着承认各国法律制度差异性或多样性的逻辑前提”[28]。

第一，制定弹性条款，维持法域内的法律变通。法律的全球化使得不同法律体系谋求合作和发展的共同目标，建立公平的利益分享。法律趋同是寻求法系、不同法律体系间均可接受的结合点，在不同法律体系间进行调适，移植和仿效彼此间先进的立法理念和制度，找到不同法律体系法律变通的途径和方法。例如，欧盟通过“指令”（directive），对各国法核心内容进行协调，在成员国法的冲突中寻求统一。成员国必须在规定的期限内将欧盟的指令转化为国内法，使得各成员国的法律既维持一定的共性，又保留一定的差异性。

美国为促进区域发展，广泛使用州际协定。州际协定是各州为解决共同的问题，做出安排，协调行动而缔结的协议。同时还通过州际模范法、法律重述、共同诉讼行为等弥补州际法域间的法律冲突。州际协定在不改变各州立法权的情况下，维持中央和联邦的法制统一，突破行政区划藩篱。[29]

第二，法律趋同是要建立一个法律结构，谋求不同法律体系在关键问题上的一致性和相似性，形成一系列促进法律趋同的制度框架，保障区域发展的宏观规划和利益共享。

其一，立法协商框架。制定相同、相似的法律。法域内的不同立法主体可以把交通一体化、生态环保、产业升级转移等共同问题作为立法重点，共同规划立法计划和项目，建立立法信息互动交流制度，通过立法沟通协商出台相同或者相似的各自立法，降低立法成本。

以欧盟公司法为例，欧盟法多层级协调机制是按照现代国际与现代欧洲法标准建立起来的，涵盖立法到法律适用的全过程。这个协调机制形成了一种基于竞争和合作、官方与非官方、刚性与弹性的整合结果。欧盟公司法由成员国的立法、司法协调、成员国间的立法竞争、非传统的协调方式共同组成欧盟公司法协调机制。

其二，法律适用框架。使得法域内部的不同法律体系得以兼容，实现法域内部不同法律体系的法律架桥。法域内部存在冲突法时，对各国法律进行“选择”或“采纳”。在一个主权国家内部多法域并存的情况下，区际法律冲突是指一个主权国家内不同法域的法律相互之间适用效力上的冲突。[30] 国际上没有关于解决区际法律冲突的解决方式，主要采取 “分别立法”模式、“统一立法”模式、“示范法”模式、类推适用国际私法解决等方法。其中制定“示范法”是比较普遍的做法，如指导规范成员国制定物权法、合同法等促进区域经济协调发展的示范法，促进本法域整体的法律趋同，通过弹性条款鼓励法域内部的竞争，包容法域间的差别，实现法域内部的法律趋同。

其三，行政合作框架。美国、德国、日本等国家强化中央政府的主导责任，改变传统分立的职能部门的区域经济发展模式，从松散化的制度制订和实施的组织架构向综合型、专门的区域协调管理机构转换，建立跨部门、跨区域、职能清晰的综合管理机构。设立国家层面的专门机构，中央政府在区域经济协调发展工作中发挥主导作用；专门机构负责区域协调发展的产业政策、规划、基础设施等事项。美国为解决区域发展的具体执行层面问题，在法律中明确规定了实施机构。

其四，综合协调和规划组织框架。欧盟为促成法域内的兼容，建立起了不同层级立法主体、行政主体、包括社会组织的联合。纵向的协调组织包括欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会等重要机构内部都设立了区域协调委员会，欧盟范围内设立了欧盟地区委员会，地区委员会内部设立多层次的区域治理的工作小组；横向的区域协调组织以项目为中心，涵盖教育、交通、研发、新能源、文化等，如丹麦、瑞典建立的多瑙河流域跨境的合作协调机制。

法律趋同不是为了削弱各国法律体系的多元性，相反，恰恰是为了保障这种多元化发展，鼓励成员国立法的相互竞争和学习，在法律实践中不断创新，使成员国能够找到符合本国法律位阶的法律结构。通过法律克隆、法律移植手段实现法域内的法律体系相同、相似、相容。

（三）完善区域发展内部的法律位阶框架

法律位阶框架适用于一个国家内部存在不同的法域的情况。在一个国家内部为解决区域发展的不均衡，促进区域发展的一体化，需要克服行政区划的障碍。为保持法治统一，需要合理解决中央与地方、地方与地方等不同立法主体的立法权分配，形成一个有效的法律位阶。有效的法律体系必须根据立法的位阶，解决法律体系的内在冲突，根据规范体系的层级效力对法律的适用进行纠错。[31]

以中国为例，中国单一制法律体系下存在不同法域，但是尚未形成合理的法律位阶框架。

在我国，区域发展的中央立法法源不足，我国宪法和组织法没有规定地方政府协调合作的组织机构、议事和决策机制、纠纷解决机制，地方政府各自职权有明确的法源基础，但并没有解决协同发展的法源基础，欠缺《中央地方关系法》《区域规划法》《城市规划法》。其次，区域发展不均衡。以京津冀为例，北京已进入后工业化发展阶段，形成了服务业绝对主导且以现代服务业为主体的产业结构；天津的工业化也基本完成，形成了工业与服务业共同主导的产业结构；河北还处于工业化中期，产业仍以工业为主。最后，地方制度和文化的差异。各地都拥有地方立法权，由于社会发展水平的差异，且立法标准上存在一定差异。

通过法律统一，获得独立的和特殊的立法权；通过法律趋同，利用法律方法改变现有的立法机制，不扩张立法权；通过法律位阶，实现一国内法域内的法治统一。

（四）区域合作立法权分配

区域合作的法律框架包含三种基本方式。一是松散性，以法治协同为主，以临时立法动议为主；二是契约性，共同规划立法，各自通过；三是一体化，创制共同法，共同实施。要实现上述目标，则应该选择恰当的立法方法和立法模式。

第一，立法方法的选择。

区域法律的统一不可能是法律的重述，因为各区域间不存在重述的坚实基础，而只能在比较的基础上，尽量提取各国法律的最大相似性，找到大多数区域认为最好的法律方法。

采取弹性立法制度（flexible system），解决立法中抽象还是具体的矛盾。德国法学家拉伦茨将这两种方法概括为两类，抽象概括式立法和决疑式立法。抽象概括式立法通过法律的解释使法律适应社会生活，但是在适用上要求法官有极高的理论素养。法官被赋予更大的裁量权，使民众难以放心，法律的安定性难尽人意；决疑式法律方法的最大问题是法律条文看起来很健全，但是边界过于明确，对法制的统一颇有助益，但是在现实生活中却捉襟见肘，而且会漏洞百出。[32]

为解决这一问题，奥地利法学家瓦尔特·威尔伯格（Walter Wilburg）提出了弹性制度，对前两种立法模式进行兴利除弊，其要点是明确规则的价值基础，规定法官在个案中应考虑的各种因素，但法官在个案中可以权衡各个因素的不同影响，与拉伦茨提到的指令准则式（richtlinienstil）类似。采取弹性制度，还有一个重要的现实考虑。欧洲法治的统一只能是各国差异基础上的一体化，法律概念、方法具有该区域的传统色彩，又不能以任何一国的制度为背景。各国制度基础上的统一会产生两方面的效果：一是规定事物的一般性，越抽象的规定越容易获得共识，对特殊问题不仅难以达成共识，而且会增加协调成本，减缓一体化进程。[32] 所以统一，仅仅是一般的原则；二是规则必须富于弹性，既要照顾到各国现行法规定的共同重要因素，又要避免解释空间过大。

第二，立法模式的选择。其一，在主权国家内，主要有德国和美国两种典型模式立法模式。

德国的专门统一立法模式。德国是较早进行区域规划的国家，1935年成立了居住和区域行政规划工作部，负责全国国土整治、规划和交通建设工作。1965年出台了《联邦空间规划法》、1987年出台了《建筑法典》，以及联邦各州的区域行政规划法等专门法律对区域行政规划的编制主体与职权、编制程序、实施机制做出了明确的规定。[15]171-172

美国的附带分别模式。美国纽约大都市圈区域行政规划（1929年）、田纳西河流域规划（1933年）均被认为是世界上区域行政规划的成功典范。美国的区域行政规划与区域政策紧密结合，作为推动区域开发政策的制度性工具而存在。美国的区域立法侧重于区域整体的开发和协商，没有专门针对区域行政规划机制的统一立法，只是在单行法律中分别针对区域行政规划机制的统一立法，只是在单行法律中分别针对特定类型的流域规划、区域发展规划、都市圈规划、区域交通规划等进行的附带性规定。[15]171-172 如1933年颁布的《田纳西河流域管理法》、1972年通过的《海（湖）岸地带管理法》、1990年颁布的《地面运输效率法》。

其二，在不同主权国家，区域合作的立法模式主要有欧盟模式和世界贸易组织模式。跨国的法律趋同表现为国内法的国际化和国际法的国内化，以及区域性组织性的法律趋同。

欧盟借助欧盟法和指令，促成成员国内部的法律统一和法律趋同，并鼓励法域内部的竞争，兼容不同主权国家法律体系的差异性（见上文）。当然这一模式也可为主权国家内不同法域的形成提供借鉴意义。

世界贸易组织模式则通过国家法的国内化和国内法的国家化，促成区域内法域的形成。通过国内法的加入和保留条款，分别进入成员国内部的法律体系，促进成员国间的法律趋同和法律统一。

四、结论

第一，“法域”以地点和共同问题为基础，“法律体系”以主权国家法律位阶和立法权分配为框架，二者是解释法律全球化和全球发展地方化比较法的重要分析工具。

第二，法域是区域发展法律共识的结果。法律统一、法律趋同是形成法域的基本方法，促成法域内形成共同、相同、相似的规范，并进入到一个主权国家内部的法律体系，构成国内法律位阶的自然组成部分。

第三，基于历史原因，中国形成了建立在不同法律传统上的复合法域。

我国国家未统一之前、且我国实行“一国两制”的特定的很长历史时期内，台湾由于内战遗留问题作为独立法域而存在，香港和澳门分属于西方法系传统中的普通法系和大陆法系，有独立的法源，在一个中国的前提下，存在四个相对独立的“法域”（大陆、香港、台湾和澳门）。中国自共和国建立之初，进行了一系列区域经济布局的尝试

新中国成立初期，我国提出构建六大行政区以及沿海和内地两大地带的经济构想；1958年提出华北、东北等7大经济协作区；20世纪60年代，提出“三线”发展的经济布局；20世纪80年代提出的东部、中部、西部、东北经济区域四大板块的划分，开始实施西部大开发战略；“九五计划”提出七大经济板块；1980年我国提出经济特区建设；“十一五”计划继续推行东、中、西部和东北四大板块经济区；“十二五”期间，将发展重点扩大至革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区；2011年后提出自由贸易区的发展思路；2014年后在加快自由贸易区基础上，推动京津冀协同发展，推进“一带一路”建设。 不仅如此，我国的自治区、经济特区、自由贸易区、计划单列市、较大的市，各省地方立法，都有不同的立法权，而且中央立法对这些地域立法权的授权方式、权限、程序也不尽一致。，使得中国复合法域具有多层次性。为促进法治统一，适应法律全球化的需要，有必要借鉴世界区域合作和发展的法治经验，建立中国区域发展法律统一、法律趋同和法律位阶的法律框架，创新区域发展的法律原则。

第四，世界法律的趋同和统一是法律全球化的重要表现，一国法律体系获得世界的认同并融入世界法律体系中是国家强大的关键制度因素。[31] 区域合作是世界经济发展的趋势，也是国家发展的重大战略。为推动区域发展，有必要建立法域间法律统一和趋同的法律结构，兼容区域发展的差异，并通过法律位阶对主权国家的法律体系进行纠错，按照合伙、契约、一体化三个立法模式助力区域发展。

第五，建立区域发展法律统一和趋同的法律结构，要兼顾结构的内在平衡。法律统一虽然降低了成员内部的制度成本，但也会失去个体的自主性，借助统一的法律资格寻租好处，造成区域成员内部分配的不公，区域主义法律整合的限度和前景值得思考，英国尝试脱欧便是最好的例证[33]。区域的法律统一和趋同还要兼顾区域内部发展的差异，对这些差异进行科学的指标分析，才能制定科学的区域发展战略[34]。

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（责任编辑 刘永俊）