纪委同级监督的过程机理及有效性研究

曾建新 周欣

摘 要：纪委对同级党委的有效监督一直是基层纪检监察工作一个难题。从分析纪律监督行为的全过程机理入手，发现监督行为包括四个阶段：监督动力的产生、违纪行为的发现、违纪行为的处置和监督结果的反馈，而每一个阶段都需具备一定的条件才能保障有效监督的形成。具体做法是：保障核心利益以增强监督动力，保障信息获取以提高发现能力，保障处理权限以制约处置权力，保障追责力度以防止打击报复。

关键词：同级监督；有效性；行为机理；路径

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）04-0008-07

纪委同级监督是指纪检监察部门对本单位同级党委成员在党纪党规方面情况的监督，它与纪委对职权范围内的其他党组织和党员的监督一样，是运用组织手段来实现组织自我净化的一种机制设计，并建立起了以党章和党内监督条例为核心的一系列法规制度来保障。

但在实际工作中，其有效性备受质疑，[1]在相关研究文献中，纪委同级监督软化问题一直是争论的焦点，原因概括起来主要有三：一是领导体制上，纪委同时受同级党委的领导和上级纪委的领导，由于自身利益、监督权限和监督条件等受同级党委制约而不愿监督、不敢监督或者不好监督；[2]二是监督方式上，纪委对同级党委的问题向上级纪检部门实行实名制报告，上级纪检部门对同级党委的问题实行向同级党委转办而非向纪委转办的制度，不利于保护监督者；三是保障纪委有效行使监督权的相关制度与规定过于原则和抽象。[3]

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），明确了党风廉政建设的党委的主体责任和纪委的监督责任，强化了责任追究，同时明确“两为主、一报告”制度。我们又如何认识其对纪委同级监督的作用和意义并贯彻执行呢？深入分析纪委监督行为的机理，对系统地探索纪委对同级党委监督的有效路径具有重要意义。

一、纪律监督行为的过程机理

纪检监察部门对党内组织及其成员纪律情况的监督，是一个对监督对象（被监督者）党风廉政行为信息的获取、甄别及处理的全过程活动。我们先分析纪律监督行为的一般机理。

根据行为学理论，一种行为是在某种动力的驱动下产生的，并受到该行为结果的正或负的激励。纪委的同级监督行为按照过程可以分为监督对象党风廉政行为信息的获取、违纪性甄别和处置三个阶段，然后整个监督的结果反馈到监督者和被监督者，并对他们产生正面或者负面的激励，这个反馈阶段与前三个阶段一起构成一个完整的监督循环链条。

（一）监督动力的产生

监督动力问题就是通常所说的监督者是否“愿监督、敢监督”的问题。监督动力的形成大体有三个方面的因素。第一个是监督者的觉悟驱动力，它是基于思想认识所产生的监督“觉悟”，比如认为违纪行为是对党组织和事业的危害而必须反对。第二个是监督者的情操或情感，它是基于心理因素所产生的情感取向，比如对违纪、腐败行为的反感、痛恨，或者对同志的真诚关心。[4]第三个是监督者所承受的压力或受到的激励，它是基于外部环境所赋予的职责、权能或利益，比如，《党章》和党内监督条例等党内法规规定，对同级党委的监督是纪委的责任，不履行、履行不到位就是一种失职和渎职行为，这会对自己的岗位或职业不利；又比如，实施监督如果会给自己带来降职、换岗、丢选票等打击报复[5]，或者与被监督者的关系恶化等事关切身利益的危害，这些代价就会使监督者降低乃至失去监督的积极性和勇气、决心，反之则增强。需要注意的是，这三个方面的因素既各自产生监督者的监督动力，也相互联系、相互影响共同产生监督的动力；同时，前二者可以通过教育融入到履职和利益观中去。

总之，只有当监督者认为从实施监督中所获得的激励大于所付出的代价时，监督动力才会产生。[6]

（二）违纪行为的发现

这是监督行为的发现阶段，即通常所说的“能监督”或者“善监督”问题，主要有三个环节。首先是信息获取，监督者通过某种途径获得被监督者的党风廉政方面的行为信息，例如参加会议、信息公示、情况通报，或者对群众反映、信访举报进行核查等等。其次是信息甄别，即对获取的信息进行是否构成违纪进行甄别、判断。然后是违纪行为的证实，即收集被监督者违纪行为的证据，确定违纪事实。

在此阶段的每一个环节，监督方面的业务能力起着主导的支撑作用甚至决定性作用，也是决定监督者是否能够做好监督工作的关键。但要注意，能发现违纪行为的前提是“敢监督”，否则可能出现“睁一只眼闭一只眼”的敷衍式监督。[7]

（三）违纪行为的处置

这个阶段是上一发现阶段的延续，它根据处置方式的不同而形成完全不同的监督结果。对发现的违纪问题，处置方式大致有不处理或处理二类。进行处理根据时效又有及时处理和延迟处理两种情形，延迟处理常常导致搁置而不了了之；根据态度又有依纪依规的“认真”处理和大事化小、小事化了的化解式的“不认真”处理。因此，对违纪问题的处置无外乎处分、搁置、化解三种结果。

显然，处置阶段的关键问题是违纪行为能否受到恰如其分的处理，即是否能够违纪必究、执纪必严，而这是另外的一个复杂问题，但核心是处理权限以及利益关系。至此，不管结果如何，线性的单项监督工作应该算是完成了。但是，监督行为的结果却对后续的监督工作有着极为重要的反馈作用，必须将其纳入监督工作体系方显完整。

（四）监督结果的反馈

某监督行为的最终不同结果，对监督者和被监督者都会产生正向或者负向的激励作用。作用是正或负，依据监督者和被监督者的实际情况和综合素质的不同而又有差异。通常，对监督者而言，影响的主要是监督动力，当发现的违纪行为得到恰如其分的处分时，就会受到肯定性的激励；当结果为搁置或被化解时，就会受到否定性的打击；更糟糕的情况是可能受到被监督者的“打击报复”。对被监督者而言，影响可能有正向的或负向的或者二者兼备。如果结果是处分，被监督者一方面会因受处分使自己利益受损而吸取教训，这可视作正向激励，另一方面可能迁怒于监督者而对监督者打击报复，这是负向作用，当然也可能不责怪监督者；如果结果是搁置或化解，一方面会强化其侥幸心理，这是负向激励，另一方面可能会吸取教训，这是正向作用，同时可能会或不会责怪监督者。对监督者和处置者而言，处置结果也会对监督的动力、发现的积极性、处置者的态度产生积极或消极的影响。

可见，监督结果的反馈作用是正或负，关键问题是对监督者的保护和对被监督者的制约。简言之，监督结果对监督者起到增强监督动力、强化监督工作的作用就是正向的激励反馈，对被监督者起到吸取教训且不责怪监督者就是正向的激励反馈，反之则是负向的激励反馈。

概括起来，监督行为的发生、实施和反馈的过程机制，其内在的逻辑线路是动力、发现（知情）和处置及反馈，表现为态度、能力和结果（见图1）。

从图1可以看出，始于动力、行于实施、终于处置的全过程监督行为机理中，动力是关键，核心是利益，重点是权限。依图可清楚地发现实际监督工作出现的问题所处的阶段与环节以及性质与类型，从而为找到有效解决的办法提供方向。

二、纪委有效监督的条件识别

相比思想教育而言，纪委的监督具有权力强制性和行为可视性的基本特性。解决纪委对同级党委监督的有效性问题，首先须明确该基本特征下有效性的识别与判断标尺，然后依此来确定所需要的条件。

（一）有效监督的识别标准

纪委同级监督的有效性，整体而言，从目的看，应当指由于纪委的监督，党委及其成员能够遵守和执行党纪党规及执行党的决策部署；从方式看，纪委的监督形式和方法能够实现监督目标。这是抽象的方向性标准，还需要可操作的具体识别标尺。监督行为过程机理表明，监督的动力、发现、处置的三个核心环节中的任一环节中断都会使得监督无法进行下去，因此，具体的标准应当是使每个环节的工作能够得以顺利完成的必要方面。主要有四个方面的标准：一是监督动力上，监督者愿监督、敢监督；二是违纪行为发现上，监督者能发现、能甄别、能证实；三是违纪行为处置上，违纪行为能够得到恰当处理。四是监督反馈上，发现和处置违纪行为的监督者、举报者、处理者能够得到保护和激励。

（二）有效监督的构成条件

依据上述的监督目的和识别标准，构成有效监督的条件，整体上有监督动力、发现能力、处置权力和监督保护四个方面的条件。

1.监督动力条件。在激发动力的三个主要因素中，岗位制度化的职责、权能和实在的利益具有可观察性、刚性和持久性，思想觉悟和心理情感相对而言具有不稳定性和内隐性，三者之间错综复杂的影响关系使得操作上极难区分。因此，为便于识别，监督动力的条件通常宜采用制度化的责权利来反映。第一是职责，职责及其履职追责越明确具体，转化的动力也就越强，因此岗位职责和责任追究可作为具体条件。第二是权能，相应的权力是实施监督行为所必须的，特别是监督权的行使既不能受被监督者干扰、制约，也不能被其所俘获，因此，权能的独立性可作为考察的条件。第三是收益，主要是岗位的收入和职务晋升，岗位收入和职务晋升可作为反映的条件。

2.发现能力条件。纪委对违纪行为的发现能力，除了必要的物质、经费和技术资源条件之外，还需要具备三个方面的能力。一是信息获取能力，主要有两种方式：能够参加决策性会议、查阅文件资料、谈话讯问、参加监督检查等参与性获取；受理信访举报、审计巡察反馈等反映式性获取。二是违纪识别能力，主要是对党纪党规的熟悉程度。三是调查取证能力，主要是根据权限的谈话讯问技巧、运用技术手段的能力等。因此，识别条件可采用信息渠道的畅通性、纪检业务的熟悉性和调查技能的熟练性来反映。

3.处置权力条件。违纪行为的处置结果由于反馈后直接关系到被监督者的利益和影响到监督者的动力而显得特别突出，使得处置工作成为判别监督工作是否有效的关键，其中处置的主体、权限、程序又成为处置工作的关键。后者围绕处置决定权力的配置、运行，表现为处置工作的领导体制、方式、程序和执行。因此，识别条件可通过处置的决定权归属、决定作出的程序和决定执行的流程来体现。

4.监督者保护条件。由于违纪的结果影响到被监督者的核心利益，因此监督者和被监督者——纪委和同级党委——就成了一对对立性矛盾，这种矛盾虽然是党内组织性质矛盾，但因事关个人切身利益就演变成了个人之间性质的矛盾。所以，对监督者、举报者的保护，关键是防止违纪者可能的打击报复，需要有惩罚、监管等机制来制约。因此对监督者的保护和对违纪者的制约是关键方面。

（三）有效监督条件实现的保障机制

综上所述，实现纪委的有效监督，应当建立保障有效监督的具体条件实现的相应机制，即敢监督、能发现、能处置、能保护的机制（见图2）。

综合起来，实现纪委的有效监督的基本条件是建立起一套有动力敢监督、有信息能发现、有权限能处理、有制约能保护的完整机制。

三、新形势下纪委实现同级有效监督的路径选择

（一）纪委同级监督“太软”问题的机理性原因

在对党委的监督中，有上级纪委、同级纪委和下级单位的监督，根据有效监督的条件，在当前的领导体制和监督机制下，相比较而言各有优劣，但是劣势没有克服就会导致出现“上级监督下级太远，下级监督上级太难，纪委同级监督太软”的尴尬问题。从有效监督实现的条件和机制来看，纪委同级监督之所以“太软”，主要原因是：

第一，动力机制方面，监督权限和利益独立性低。同级纪委的监督权限因其处于监督对象——同级党委的领导下而受制约，使得监督职权权威性、独立性差[7]；职务晋升和岗位调整的利益由同级党委决定；情感上与同级党委成员是“同志加同事或者加朋友”，如果“较真”则容易被孤立而“很难混”；思想境界上如果一味靠“对党负责”来支撑监督动力，则需要同级党委成员的高度认同，才能不“曲高和寡”并能持久。因此，在对监督不力追责不严的情况下，不必认真、明哲保身显然是“上上策”。[9]所以，监督动力不足就会不愿、不敢监督，对于职务级别较低的纪委委员和纪检专干而言此种现象更是突出。[7]

第二，发现机制方面，调查权限和业务能力不足。同级纪委虽然具有信息获取上最大的便利优势，但是在对违纪行为的调查与审查上，一方面因干部管理权限的限制而很难收到对同级党委委员的信访举报，[5]调查核实时在走程序和办手续的环节容易受制约或干扰；另一方面可能会因为提供证据的单位和人员基于领导体制或利益关系的顾忌而使调查取证困难重重。因此，信息优势会打折扣。此外，培训学习机制的不健全，地方纪委干部纪检监察业务水平和能力方面普遍偏低，也使发现能力受限。

第三，处置机制方面，纪委违纪处理权力的权威性差。违纪行为处理分为纪律处分决定权和纪律处分批准权，通常，前者权限属纪委，后者的权限在党委。因此，实际意义上的纪律处分决定权在同级党委或上级纪委，同级纪委的“纪律处分决定权”相当于“建议权”。根据级别管理规定，党委成员的违纪处理需上级纪委或党组织“决定”，这样，同级纪委的监督工作到“发现”环节就基本终止。同时，即使“发现”了，也通常会被“化解”或从轻处理。

第四，监督者保护机制方面，对监督者核心利益的保护力度不够。由于对核心利益缺少具体的保护举措，对各种隐形的打击报复行为的认定由于难度大而无从处罚，往往导致对举报人、调查人员的保护成为一句空话。这就会对监督者产生负的激励。[9]

总之，监督者的核心利益受控制而可能动力不足、信息获取渠道受限制而可能发现不了、处置权力受牵制而可能处理不当，是导致许多违纪违法行为几乎没有同级纪委“发现”的主要原因。简言之，纪检监察人员的利益受控制、权限不独立是同级监督太软的根本原因。

（二）纪检监察体制机制改革对纪委同级监督的促进

党的十八大以来，党中央和中央纪委适应全面从严治党的新要求和新任务，高度重视纪检监察工作建设，对纪检监察工作体制机制进行了系列改革和创新，对纪委同级监督也产生了积极的促进作用。

1.动力机制方面，主要有四个方面的改革与强化举措。一是“两个责任”机制的明确，增强了监督动力。《决定》明确提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，并出台了实施意见和责任追究办法。2016年1月1日开始施行的《中国共产党纪律处分条例》也将履行“两个责任”的一些问题纳入“六大纪律”之中。这些重大改革进一步强化了监督职责，细化了监督的操作性，硬化了监督的刚性，这些压力都能转化为监督动力。二是纪检领导干部由纪委与组织部门协同的选任机制，提高了纪委的监督动力。《决定》要求，纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，改变了由同级党委单独决定的局面，使纪委的“归属感”增强，在情感上一定程度地提高了监督动力。三是强化落实纪检监察专职干部的特殊补贴机制，增强了纪检监察人员的认同感。四是对纪检监察队伍提出“忠诚干净担当”的要求，提升了纪检监察人员的思想觉悟。这些都在不同程度上使纪检监察人员的监督动力得到增强。

2.发现机制方面，主要针对信息获取的途径进行了强化和改革。一方面是强调了纪委书记、副书记参加党委、行政等决策性会议的硬性要求。另一方面实行巡视工作机制，出台了《巡视工作条例》，发挥上级纪委的权威；强化派驻监督机制，把上级“派”的权威和“驻”的知情优势结合起来；[11]试行纪委书记异地交流任职机制，促使纪委与同级党委可能的复杂利益关系简单化、短期化，减少了碍于情面、基于岗位和利益的不好监督状况。这些措施在不同程度上强化了纪委的“发现能力”。

3.处置机制方面，主要是强化了上级纪委的制约作用。《决定》明确要求：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”这个查信办案的 “一为主、两报告”规定，使同级党委可能对处理违纪行为采取“搁置”、“化解”等非依纪依规处理方式的风险增大，同时将处理责任移至上级纪委，减轻了处理结果对同级纪委的负面影响。

4.保护机制方面，强化了对举报人的保护措施。2016年4月，最高人民检察院、公安部、财政部联合印发《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，对举报人的保护举措进一步细化。但是对非职务犯罪违法的违纪违规行为举报的保护仍然只能按照现有的相关规定执行。

上述改革措施及制度安排，在监督行为的四个主要环节针对存在的突出问题，特别是在保证纪委监督权的相对独立性和权威性方面，都不同程度地进行了改进和强化，进一步保障了纪委同级监督的有效性。

（三）纪委同级有效监督的进一步改进方向和路径选择

前文所述表明，纪委同级有效监督的问题得到了部分解决，但尚未全部或根本解决。对照有效监督的实现条件和机制要求，纪检监察人员的岗位、职务和利益等核心问题依然受制于同级党委，对违纪行为“发现”的监督积极性仍然没有充分释放。在党内监督的基本体制下，进一步改进的路径应当依据有效监督行为的过程机理，围绕目前尚未解决的关键问题来努力。

1.保障核心利益以增强监督动力。从激励的持久性和稳定性来看，关键是保障纪检监察人员的核心利益，比如职务正常上升的机制，至少使之不因监督工作而受阻。彻底的解决路径是使纪检监察人员的核心利益与所在单位脱钩，探索职业化方向，或实行派驻制之类的机制。同时强化对监督不力的责任追究，增加必须主动监督的压力。[12]

2.保障信息获取以提高发现能力。关键是信息获取机制，需要保障违纪高风险领域和环节的信息获取。上级纪委收到举报下级党政班子成员信访件的，应转下级纪委掌握情况；纪委发现同级党委成员有违反党纪情形的，有权进行初核。[12]为避免同级党委对纪委“挖洞找蛇打”的不满，除了规定参与决策性会议等获取渠道外，还需制度化监督对象向纪委主动报告或信息公开的信息提供渠道，比如实行领导干部年度廉情报告建立廉洁档案等。[13]此外，由于监督的业务性较强，需要适当保持纪检监察队伍的稳定性。

3.保障处理权限以制约处置权力。关键是防止同级党委对违纪处理可能的“搁置”、“化解”行为。有效的举措方向是，硬化线索处置和案件查办以上级纪委为主的原则和公开曝光制度，细化违反该原则的追责制度。[14]

4.保障追责力度以防止打击报复。关键是防止显性特别是隐性的打击报复。光靠党委委员的思想觉悟和品行远远不够，因为有个体差异而且不稳定。因此，加强的方向是建立更加具体的制度化的追责细则，特别是以举报人和纪检监察人员的核心利益和切身利益为重点，列举可能的隐性打击报复方式或形式，而且要大力提高打击报复的行为代价。

参考文献：

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[13] 杨新立，刘敦华，王远程.关于纪委对同级党委施“同体监督”难的理性思考[J].决策探索，2011（6）：61.

[14] 龙翔.加强纪委对同级党委监督的路径思考[N].中国纪检监察报，2014-02-25（006）.

责任编校 陈 瑶

Path Selection of Discipline Inspection Commission for Effective Supervision of Counterparts Based on Process Mechanism

ZENG Jianxin1，2， ZHOU Xin1 （1.Discipline Inspection Commission， University of South China， Hengyang 421001， Hunan， China； 2.School of Economics & Management， University of South China， Hengyang 421001， Hunan， China）

Abstract： It has always proved to be of great difficulty at the basement level for the discipline inspection commission to supervise its counterpart Party committee. Researches into the motives of supervision， discovery and management of breaches of disciplines and the feedback of final results yield the discovery that effective supervision can be realized on the four conditions， namely， motives of supervision， abilities in making discoveries， power of management， and the protection of supervisors. On the basis of the management of the mechanism of the supervising process and the establishment of the guaranteeing mechanism for its realization， the path to effective supervision of counterpart Party committees should be like this： guaranteeing of core interests for the enhanced supervising motives， assured attainment of information for the improved ability for discovering problems， clear boundaries for a limited power of management， and unavoidable punishment of revenges for strengthened protective measures.

Key words： supervising counterparts； effectiveness； behavior mechanism； path