退耕还林后续政策探析

高建国 高娇

摘 要：研究退耕还林后续政策是巩固退耕还林的成功关键。本篇文章以永胜县花椒产业为例叙述了实施退耕还林取得的效益，探讨了退耕过程中出现的一些问题，提出了退耕还林后续政策建议，对于退耕还林工程“稳得住，不反弹”具有重要指导意义。

关键词：退耕还林；后续政策

一、永胜县退耕还林效益分析

永胜县素有“滇西粮仓”之美誉，是一个以种养业为主的典型农业大县，位于云南省丽江市中部，区位优势较好，环境无污染，地形地貌复杂多样，“立体气候”明显，生物资源富足多样，具有发展农业产业得天独厚的条件，其中花椒产业效果显著，增产潜力极大，截至2016年，全县种植花椒10035.9亩。永胜县2010年度花椒产业示范基地建设项目实施后，产生良好的经济效益、生态效益和社会效益，对示范、带动全县花椒产业基地建设向规范化、标准化方向发展产生重要影响。永胜县四角山的花椒以“果大，色艳，味香”闻名遐迩，过去仅零星种植，现已连片种植逐渐形成一定规模。此外，永胜县期纳镇花椒大量产新，价格保持稳定。

（一）经济效益。项目投产后，结果初期按每亩年产干果60kg，现价50元/kg估算，1000亩花椒基地按50%成效面积计算，年产值可达150.00万元；盛果期按每亩年产果120kg，现价50元/kg估算，1000亩花椒基地按50%成效面积计算，年产值可达300.00万元，经济效益明显。

（二）生态效益。项目建成后，可使项目区新增林地面积1000亩，改善了生态环境，减轻了滑坡、泥石流等自然灾害的发生，为下游的农业生产建立了绿色屏障。

保水效益：按每公顷林地蓄水300m3计算，每年能增加蓄水2万m3，效益值可达0.3万元（按农田取水费0.04元/ m3和水利设施投资费0.06元/m3计算）

保土效益：按林木保土系数0.7，侵蚀模数2239吨/平方公里计算，每年可保持土壤1567.5吨；按水土流失堆积系数0.6，挑沙费26.47元/吨计算，每年节约挑沙费2.49万元。

保肥效益：按每平方公里流失氮、磷、钾79.35吨计算，每年保肥79.35吨；按保肥效益综合价408.55元/吨计算，效益值可达3.24万元。

以上三项累计生态效益值可达6.03万元。

（三）社会效益。发展花椒产业，对促进全县冷凉地区农民增收脱贫，改善生态环境具有现实意义。它不仅能够实现生态与产业的相互促进、相互发展，还能够在调整农村产业结构，为农民开辟新的就业渠道，利用富余劳动力，充分利用盘活林地资源等方面发挥巨大作用。大力发展核花椒产业是加速农村社会经济发展，转变经济增长方式，构建经济、生态、社会三者协调可持续发展体系，加快社会主义新农村建设的一条有效途径。

二、永胜县退耕还林问题分析

（一）退耕还林补偿问题探析。（1）当前补偿期限较短不利于退耕还林生态目标的最终实现。我们知道，生态环境的改善不是一朝一夕的事情，是一个较长的历史时期，不是五年、八年可以完成的，而目以前的退耕还林补偿时间较短且具有较大的不确定性，缺乏长久的补偿机制，这将不利于退耕还林生态目标的最终实现。国家对退耕农户的补助是有限的，补助年限期满后，到底靠什么吃饭，老百姓心里没底，这种担忧不利于目标的最终实现。（2）补偿标准不能很好与当前粮价、农业政策衔接。退耕还林工程发起比较早，相关标准确定是按照当时的物价水平、政策环境等社会经济发展状况确定的，而由于现在农业上取消农业税、种粮直补政策以及粮食价格上涨等因素影响，相关补偿标准已不符合当前实际情况，种粮收入有时候远远高出国家补助，个别农户不愿意将耕地变为林地，又出现了复耕现象。

（二）退耕还林管理问题探析。（1）工程管理体制缺乏适应性。当前，在退耕还林工程管理中，严格按照当年的计划实施，其计划经济的色彩浓厚，缺乏适应性，地方没有自主权，使得土地规划、种苗准备、指标落实、检查验收、管护工作、结构调整等工作处于相当被动的局面，以至于种苗质量、造林质量、管护问题成为退耕还林的三个主要难题。如果根据政策规定，退耕地区重新确立退耕土地的新用途即造林，并规定种植树种，规定生态林与经济林的种植比例，限制土地使用权。所以，现有的政策从土地利用方式、土地经营方式、土地产权变革等方面都带有明显的强制性，缺乏弹性。（2）个人承包的管护形式效率低下。相关部门提出了“个人承包”的政策，以这种方式实现“谁造林、谁管护”的原则。存在下列问题：第一，经营规模小，难以充分发挥生态建设的规模化效应；第二，资金少且分散，难以进行林道、灌溉、防火等基础设施的兴建；第三，承包户经营水平高低和经营条件的优劣与其土地经营规模不相适应；第四，承包地流转比较困难，承包户土地难以扩大；第五，土地使用权固定，产业结构变革受到阻碍；第六，农户没用足够的技术、技能管护树林。所以，有些地方以户为单位进行管理并不太有效果。

（三）退耕还林后续产业培育探析。（1）经营分散，农户组织化程度低。家庭联产承包责任制调动了农民的积极性，同时也带来了土地细碎化，农户经营规模小，在退耕还林工程中按农户的意愿退耕，由此产生了布局分散的问题。同时，也带了农户的非组织化，现在加入各类专业协会和专业合作社的农户。这样导致了一些地区的林产品大部分是中间商进村挨户收购，然后销往其他地区，乡镇基本不统一组织对外销售业务，压价欺农的现象较为普遍。所以，农户组织化程度低，增加了市场交易成本，农户合法权益不能得到有效保护。（2）龙头企业数量少，产业链短。龙头企业数量少，企业活力不够，带动能力不强，环保、经济效益差。龍头企业下联千家万户，上联国内外市场，具有开拓市场、引导生产、深加工、搞好服务的综合功能，其经济实力强弱和牵动能力大小，决定着退耕还林后续产业化经营的规模化和最终成果。但由于长期以来永胜县提供林产品为初级产品，龙头企业较少，这样导致产业链短，加工水平低，资本原始积累水平弱。（3） 政府行政干预过多，服务工作缺乏。产业布局是产业化发展的基础，农户个体分散，信息缺乏，政府应该有所作为。但从一些地方来看，政府在市场经济中的位置还未摆正。第一，忽视客观条件，用行政命令统一后续产业；第二，重利轻效，导致工作积极性不高；第三，政府对退耕还林后续产业扶持力度不够。虽然林业生产周期较长，自然风险和市场风险大，政府还应该在投入和管理上做好协调工作，使龙头企业吃上定心丸。

三、永胜县退耕还林对策建议

（一）完善退耕还林工程补偿机制。（1）延长补偿期限。由于经济林和生态林的补偿期限有限，而经济林尤其是生态林的效益周期短，不能给农户带来长久的效益。此时如果停止补偿，由退耕农户自己解决生计问题，在缺乏生计保障的前提下，退耕农户的生活将成为问题。所以建议适当延长补偿期限，以保障退耕户的生计问题。（2）重新客观修订补偿标准。随着我国社会经济不断向前发展，受到物价水平、政策环境等多重因素的影响，过去退耕还林工程补偿标准已经过时，许多农户觉得在农地上得到的利益比林地上的高出许多，为追求更高的经济利益，又出现复耕现象。因此，要重新评估当地实际情况以及现行国家方针和政策，重新确定补偿标准，让广大农户享受到更多林地带来的经济效益，从心底里接受退耕还林政策，避免复耕现象。

（二）完善退耕还林工程的管理政策。（1）完善工程管理体制。在工程管理体制上，可以强化经济手段，引入竞争机制。如实行工程招标制和监督管理制，林业局设造林工程队或造林公司，对各县的退耕还林工程实行招标，同时实施动态管理，对工程质量检测、政策兑现情况实施工程监督管理制。这样可以保证造林苗木质量，可以保证专款专用，可以实现管护统一，避免一家管理不过来或是不愿意管的现象。（2）完善管护形式。根据各地的实际情况，可以采用多种管护形式。一是可实行谁造林谁管护；二是采取分户管理和集体统一看守相结合。在兑现时与农户签订管护合同，加强退耕户的责任心，同时选举合适的人选担任护林员；三是实行个体承包所有者出资进行管护；四是可成立联户林场社办或联社办集体林场管理；五是实行项目负责制，组建生态工程建设公司，具体负责建前、建中、建后的管理工作。

（三）完善退耕还林后续产业政策。（1）提高农户的组织化程度。提高退耕户的组织化程度有利于形成合理的利益分配机制。退耕户的合法权益受到保护后，投资建设的积极性就越高，企业的发展潜力就越大。要积极探索和发展多种形式的合作经济，提高农户进入市场的组织形式。（2）积极培育龙头企业。龙头企业是提高退耕还林后续产业水平的关键。它能开拓市场、引导生产、深加工、搞好服务，决定着后续产业经营的规模和效益。培育龙头企业首先应坚持国家、集体、个人、联合体、外资等多种所有制形式互补，多渠道增加对龙头企业的投入；其次，制定优惠政策，吸引和鼓励工商企业和其他企业携带资金、技术、人才、信息进入退耕还林后续产业的培育领域；第三，合理布局，从实际出发，立足区位优势和主导产业，避免重复建设；第四，加强龙头企业的经营管理，建立良好的管理体制和经营机制；第五，通过财政和金融多种方式提高龙头企业的技术水平，扩大规模，增强其经济实力和辐射能力。（3）提高政府的服务化水平。在服务方面，政府要建立退耕还林后续产业信息网络服务中心，及时收集国内外产业发展的信息和政策反馈给退耕户和企业，以提高他们的决策的科学性；加强科技推广、技术指导、退耕户培训工作，提高退耕户生產的科技含量和文化素质，建立各级科技推广组织机构；积极搞好市场建设和基础设施建设，改善生产条件和交通运输条件，提高投资效益；完善法律体系，规范各行为主体的行为，提高资源利用率，依法治农。在融资方面，由于退耕农户退耕还林后靠国家补偿维持生计的特殊情况，面向退耕户提供小额信贷和联保贷款，培育后续产业，开发经营林产品，对后续产业给予税收上的优惠。