论我国行政征用补偿救济的司法途径

陈红

摘 要：行政征用作为一种具体行政行为，要求个人利益在公共利益面前作出适度让步，但这种让步不是无偿的，否则会造成行政权对个人利益的无限度侵害。行政征用补偿制度实际上就是在“公益”和“私益”之间构建一种平衡，既保障国家行政权的顺利行使，又同时兼顾公民的财产权。就当今我国行政征用补偿制度所体现的问题来看，要协调好行政征用补偿过程中的矛盾，保障公民的权利不受不正当侵害，需要从立法理念、法律体制、行政、执法手段等多方面下功夫，本文从征用补偿救济的司法途径进行探讨，如何能更好的借助司法手段实现“公益”和“私益”的平衡。

关键词：行政征用补偿 救济

救济是被征用方认为自己的合法权益受到行政机关的侵害，为维护自己的权益依法所采取的手段和途径。在现有我国行政征用补偿制度中，存在补偿救济方式的缺失即司法途径难以实现。仅从我国现有的法律法规等规范性文件的规定来看，被征用相对方的救济途径看似是非常完善的，包括行政手段和司法手段，可以裁决、复议、诉讼，但实际却不尽然如此。以土地征用补偿为例，《土地管理法》经过多次修改，但对有关土地征用补偿标准、数额、安置方案等的争议只规定了可以采取政府协调和政府裁决的方式解决，对是否可以采取司法途径进行救济未予说明，这就导致两方面的问题：首先，根据程序正义原则，“一个人不能在自己的案件中做法官”，政府既是征用的决定者，又是征用补偿争议的裁决者，裁决的公正性能否得到保障？其次，尽管《行政诉讼法》第十一条对行政诉讼受案范围作出规定，但对于是否可以援引兜底条款第8款 “认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”提起行政诉讼存在争议，实践操作中，征用相对方因征用补偿争议起诉至法院，法院一般不予受理，被征用相对方处于投诉无门的尴尬境地。

近年来，我国关于行政征用补偿争议不断增多且矛盾日趋尖锐，尽管从法律规范的层面来看，《土地管理法》《土地管理法实施条例》《城市房屋拆迁管理条例》等都对行政征用补偿争议的救济做了相应规定，但从实践操作过程中来看，征地补偿的救济方式的有效性却是大打折扣，真正可以通过裁决、行政复议、诉讼方式解决的案件可谓是少之又少，征用信访事件频发也从间接性的证明了我国目前行政征用补偿救济制度在解决行政征用补偿争议方面的功能发挥存在严重缺失。

完善征用补偿救济制度一方面需要从认识上厘清征用补偿不同阶段纠纷的性质及法律关系，第二方面要找出规范适用层面为何会存在缺失的原因，即征用补偿救济途径的设计本身是否存在问题。以土地征用为例，行政征用补偿争议主要产生于两个阶段：在批准补偿、安置方案阶段，被征地的农村集体经济组织和农民对市、县人民政府批准的补偿、安置方案中关于补偿标准和补偿数额存有不同意见；在实施补偿、安置方案阶段，因补偿费的分配及具体发放等产生争议。前一阶段争议的解决，《土地管理法实施条例》规定了政府协调和政府裁决制度，但对政府裁决的程序没有作出相应的规定，实践中有的省份依国土资源部的要求制定了《征地补偿安置争议裁决办法》，而有的省份至今没有出台相关规定，因程序性规范的缺失，政府裁决在实践中难以操作。政府裁决制度何以處于此种尴尬境地呢？原因有以下几方面：首先，批准土地征用人民政府为裁决机关，即国务院和省级人民政府是我国关于集体土地征用补偿标准争议的裁决机关，但具体由哪个部门进行裁决，没有规定，政府各部门之间容易相互推诿；其次，补偿标准一般是由法律或法规等规范性文件予以规定，其作为一种抽象性行政行为，并未纳入我国司法审查的范围，裁决机关无权对此作出裁决；再次，裁决程序需以县级以上人民政府协调程序为先，县级以上人民政府若拒绝给当事人出具协调不成的书面证明，裁决机关往往会以此为由拒绝申请人的裁决申请。即使当事人再试图通过诉讼的途径予以救济，法院又会以裁决机关没有作出裁决而对此不予受理；第四、裁决申请人的范围狭隘，《土地管理法实施条例》中对裁决申请人的范围未做规定，但在有的省份的裁决办法当中将裁决申请人限定为农村集体经济组织，农民个人无法采取裁决的途径予以救济。在征地补偿、安置方案实施阶段，该阶段对补偿费用分配的争议的解决途径，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定明确了该争议可以通过民事诉讼的途径解决，但《征用土地公告办法》第15条又为此设定了协调、裁决优先的程序，裁决机关为市、县人民政府的上一级人民政府。正是因为该条的规定，将原本可以借助民事诉讼解决的补偿实施争议复杂化了，将原来的民事争议转化为行政争议，导致法院审理时只能对具体行政行为的合法性即裁决机关或复议机关的裁决的合法性进行审查，而判决结果一般都是作出维持原裁决的判决。

要充分发挥我国现有行政征用补偿制度救济途径的应有功能，需要法律规范层面的统一，具体救济途径的程序性规定进一步明确。在政府协调和政府裁决阶段，各省应尽快出台相应的规范性文件，对协商、裁决工作具体由哪个部门依何种程序进行，有何法律后果等作出明确规定，且在申请人方面，必须赋予被征地农民个人以申请裁决权；在补偿、安置方案的实施阶段，被征用土地的农民个人对补偿费用的发放存在争议的，以民事诉讼的方式对自己的合法权益进行救济更为合理。因为被征用土地的市、县人民政府土地行政主管部门将补偿费用拨付给被征地农村集体经济组织，然后由农村集体经济组织将补偿费用发放给被征地的农民个人，三方在这个过程中体现的是民事上的代理与被代理关系、债权债务关系，这一阶段的争议主要是作为债务方的政府工作部门或其代理人（农村集体经济组织）没有很好的履行自己的给付义务，作为债权人的被征地的农村集体经济组织和农民个人理所当然的可以通过民事诉讼的方式对自己的权益予以救济。而在城市房屋拆迁过程中这一点则更好理解，拆迁补偿、安置协议是由拆迁人与被拆迁人，或拆迁人与被拆迁人、房屋承租人经过协商订立，拆迁补偿、安置协议实为一份民事合同。依《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”

权责统一，分工明确，政府作为公权力机关要保证征用补偿过程中行政手段的畅通，而司法作为保护公民合法权益的最后一道屏障，法院在诉讼过程中必须坚持中立原则，“以事实为依据，以法律为准绳”，保障司法救济途径的有效性。

参考文献：

[1]【英】威廉·韦德.《行政法》[M].徐炳等译.北京：中国大百科全书出版社，1997年.95.

[2]http：//www.66law.cn/channel/lawarticle/2006-11-16/1696.aspx.