残疾人就业政策的不足与设想

傅佳锐

【摘要】残疾人是社会的弱势群体之一，由于其自身的身体缺陷，丧失了和普通人同等的生存能力，原本简单的就业却成为一大难题。近年来，残疾人就业问题受到了社会的广泛关注，如何让残疾人更好就业成为了政府的重要工作。本文通过介绍现行残疾人就业政策的不足，以社会组织、政府、用人单位三个角度为切入点，提出“三位一体”的就业服务模式，旨在为促进残疾人就业、协助残疾人创造劳动价值提出合理的意见和建议。

【关键词】残疾人就业；三位一体；就业服务

一、引言

根据第六次全国人口普查和第二次全国残疾人抽样调查的结果分析，我国目前的残疾人总数已逾8500万，其中全国城镇残疾人在业人数为430.2万，农村残疾人在业人数为1678万，25%不到的就业率充分体现了我国残疾人就业保障体系的不完善。作为社会重要的组成部分、社会的弱势群体之一，残疾人虽受到全社会的关爱与帮助，但当下残疾人群体就业仍存在残疾人就业率低、就业层次低、就业门槛高等问题，这都是由于残疾人受教育水平低、就业服务能力和水平滞后、受社会歧视等多方面因素造成的。残疾人的就业问题不仅成为了残疾人自身的一大难题，而且也是需要政府迫切解决的重要社会问题之一。

残疾人并非都不能参与工作，大部分残疾人是具备劳动能力的，甚至在特定领域可以发挥出自身的优势。推动残疾人更好地就业、让残疾人最大限度地创造劳动价值，已经成为社会的共识，需要社会各界的努力。要切实保障残疾人的劳动权益，就需要通过社会组织、政府、用人单位三方面的相互合作，相互配合，共同形成一套完整的体系。

二、现行残疾人就业政策的不足

自新中国成立以来，在党和政府的高度重视下，残疾人就业政策的不断出台与完善，对促进残疾人就业起到了不可替代的作用，在解决残疾人就业问题上取得了一定的成就。但是，目前我国残疾人就业率依然较低、就业层次不高、就业稳定性较差、就业渠道不够通畅，这些问题表明现行残疾人就业政策仍然存在不足。

（一）立法缓慢，政策相对滞后

在法律体系的基础之上，残疾人就业政策不断出台，这些政策为残疾人就业工作取得了显著的成绩。残疾人就业情况随着时间在不断地变化，残疾人就业政策也应该“与时俱进”，随着时代的发展呈现出上升的趋势，然而，目前残疾人就业立法缓慢，待立法工作完成时，残疾人就业形势早已发生变化，导致残疾人就业政策的内容相对滞后，不能发挥出最佳的效果。

（二）政策落实不到位

残疾人就业政策要全面落实，需要自上而下地逐级传递，继而全面普及，但由于各级政府部门对政策的执行力不同，容易出现政策落实不到位的情况，经济较落后的农村地区情况尤为明显。例如，政府为援助残疾人就业出台的小额信贷政策就存在落实不到位的情况，尤其是农村地区，在河南、河北、湖北等农村地区，部分残疾人连残疾人证都不知道，更别提小额信贷政策能为他们所用。

（三）提升残疾人就业能力的政策落后

虽然目前全国有较多接受残疾人职业培训的普通机构、专门针对残疾人职业技能培训的机构、学校，但是实际上这些机构所能提供的教育和培训机会有限，并不能完全满足适龄残疾人群体的培训需求。而在大部分农村地区，残疾人接受教育、培训的机会相对更少，导致残疾人总体受教育程度不高。由于提升残疾人就业能力的政策落后，加上国内就业形势的不乐观，使得残疾人就业更加困难。

（四）政策数量不足，难成体系

本文介绍现行残疾人就业政策时对具体政策有所列举，虽然残疾人就业政策对促进残疾人就业发挥出了巨大的作用，但是残疾人就业不仅仅局限于各企事业单位、残疾人联合会、各级政府部门等，还涉及残疾人社会保障金、培训、失业、再就业、税收等多个领域，因此目前残疾人就业政策的数量远远不足，所涵盖的领域不够全面，难以形成一套完整的政策体系，必然会阻碍残疾人就业事业的发展，限制残疾人多样性的就业需求，这与西方发达国家差距较大。

（五）集中就业政策存在的问题

在我国，集中就业政策的落实主要依附于社会福利企业，福利企业在享受国家政策红利的同时也为残疾人就业提供了较多的岗位。2007年国家出台的《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》对福利企业的税收政策进行调整，扩大了福利企业的范围，提高了福利企业的标准，使得福利企业的增值税、所得税、营业税的退还金额减少，激烈的市场竞争使得福利企业“专产专营”的失效，最终导致福利企业为了自保而逐步退出，集中就业政策收到阻碍。

（六）按比例就业政策存在的问题

截至目前，虽然按比例安排残疾人就业得到了较大的发展，但是相对于其他就业政策，不论是就业比例或是就业人数，都远不及集中就業和个体就业。除了就业规模小这个不足外，按比例就业的残疾人还有工作稳定性差、参保率低、地区差异大等问题。作为一种为世界多个国家所采用的促进残疾人就业的有效方式，在现实中，我国按比例安排残疾人就业的方式没有发挥出其优越性。

三、政策设想

（一）“三位一体”就业服务模式

“三位一体”中的“三位”分别为社会组织、政府和用人单位，“一体”指的是将其三者整合成一个完整的体系。因此，“三位一体”就业服务模式就是在残疾人就业中，以社会组织、政府和用人单位为主导，彼此间相互影响、相互联系、相互配合，共同形成的一套专门针对残疾人就业的就业服务模式，为残疾人就业提供一条龙服务，包括就业咨询、岗位安排、技能培训、后期保障等等，更好地促进残疾人就业，捍卫残疾人的劳动权利。

（二）“三位一体”就业服务模式的意义

提出“三位一体”就业服务模式的目的在于解决在促进残疾人就业中各部门、各组织出现的职责不清晰、目标不明确、管理范畴模糊、政策落实不到位等问题，完善残疾人就业管理体系，建立全新的就业服务模式，旨在提出合理的意见和建议，共同促进残疾人就业，推动残疾人事业的发展。

建立“三位一体”就业服务模式，对于残疾人自身来说，可以为残疾人提供更多便利，从提交就业需求到最后的就业保障，都可以充分利用系统带来的便利，避免了以往所出现的“无处可寻、无人问津、无法可依”的三无问题，可以为残疾人创造更多的就业岗位，提高就业率，提高就业质量，大大改善就业现状。对于社会组织、政府和用人单位来说，“三位一体”不但可以减轻三方面的工作负担，各部门各司其职，负责管理不同的范畴，三者环环相扣，避免了残疾人在寻求就业岗位的过程中发生“脱节”的现象，还可以互相加强交流与合作，提高工作效率，共同为残疾人创造更畅通的就业渠道，打造更大的就业平台，提供更多的就业机会。三方面相互协调，能够使残疾人就业政策的制定与实施更加科学、合理。

（三）“三位一体”就业服务模式的运作机制

1、就业服务模式运作结构

在“三位一体”就业服务模式中，政府处于核心位置，是维系系统三方面的纽带，是双向沟通的桥梁。社会组织、政府、用人单位三者之间相互联系、相互配合，社会组织将作为残疾人就业的第一个站点，充当门面工作，主要负责向政府（有关部门）递交残疾人信息，向用人单位（企业）移交档案、输送残疾人职工；各级政府将成立对应的“残疾人就业辅助小组”，作为“三位一体”就业服务模式中的主要领导小组和主要负责单位，对各级社会组织、用人单位起引导作用，主要负责向社会组织反馈审核信息，向用人单位（企业）下放残疾人就业指标并给予政策的照顾；用人单位将作为残疾人就业最后的归宿，主要负责受理政府下放的指标并反馈信息，与社会组织达成资源共享协议，定期向社会组织派遣导师，为残疾人提供相应的技能培训。

2、残疾人就业流程

在“三位一体”就业服务模式下，残疾人从寻求就业到真正上岗一共分七步走：第一步，残疾人根据自身爱好、个人意愿，向社会组织，如残疾人联合会、妇女联合会或其他残疾人公益性组织提交就业申请，并建立自己的残疾人档案；第二步，社会组织整理残疾人所提交的所有资料，初步审核后向政府所成立的残疾人就业辅助小组递交残疾人就业申请；第三步，残疾人就业辅助小组审核完后向社会组织反馈信息，并向已经签定合作协议的用人单位下放就业指标，为残疾人安排就业。就业去向包括集中就业、按比例就业、社会福利企业就职等等。最终政府将给予招用残疾人职工的用人单位一定的政策照顾；第四步，用人单位对残疾人的就业申请进行受理，并向残疾人就业辅助小组反馈受理信息，最终将被告知社会组织；第五步，社会组织将残疾人档案移交至相应的用人单位，用人单位将派遣导师对残疾人进行上岗前的职业技能培训；第六步，社会组织协助用人单位安排残疾人参加职业技能培训；第七步，残疾人接受完职业技能培训后正式上岗。

尽管残疾人就业需要经过众多的步骤，但是真正需要残疾人做的仅仅是提交就业申请，其他步骤都是由社会组织、政府和用人单位共同完成，为残疾人提供了最大的便利。利用“三位一体”就业服务模式，社会组织、政府、用人单位三方面的职责范围将更加明确，残疾人就业的途径将更加清晰，大大增加了残疾人就业的机会，最大限度地保障了残疾人的劳动权利。

3、“三位一体”各自的职责

政府的职责：第一，成立“残疾人就业辅助小组”，作为残疾人就业保障工作的领导小组和主要负责单位，发挥领导、统筹、决策等功能；第二，为招用残疾人职工的单位制定优惠的政策，加大与用人单位的合作力度，扩大残疾人的就业途径，切实提高残疾人就业率；第三，鼓励社会福利企业的登记与注册，协助发展，给予帮助与扶持；第四，加大力度完善基层残疾人事业建设，同时做好农村残疾人就业与城镇残疾人就业工作，加大对农村残疾人从事农业生产劳动的关注度；第五，贯彻落实残疾人社会保障制度，全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度；第六，及时跟进残疾人入职后的反馈情况，将职业技能培训作为监督的首要任务，切实改善残疾人的就业质量，提高就业层次；第七，給予自主创业的残疾人更多的资金、政策扶持，鼓励有能力的残疾人以创业带动就业；第八，与社会组织、用人单位合作，共建残疾人就业信息网络，将零散的残疾人招聘信息、就业咨询等做归总，利用互联网为残疾人打造更大的就业平台等等。

社会组织的职责：第一，全国残疾人联合会与全国妇女联合会将作为残疾人社会组织的最高代表，负责统筹各级组织工作，起引导作用；第二，各级残疾人联合会、各级妇女联合会以及其他残疾人组织建立结盟关系，搭建信息互通平台，共同充当残疾人就业的门面工作，为残疾人就业做好第一道保障；第三，与对应用人单位合作，做好残疾人职业技能培训的监督工作，与残疾人加强交流与沟通，给予残疾人更多的关心和照顾等等。

用人单位的职责：第一，在享受国家政策红利的基础上，尽最大努力为残疾人创造最多的就业岗位，配合政府完成下放的残疾人就业指标，给予残疾人更多的就业机会；第二，积极做好残疾人入职前的职业技能培训，完善好残疾人在企业中的就业保障，及时跟进残疾人入职后的适应情况，长期保持后期培训工作；第三，为残疾人营造良好的就业氛围，时刻关心残疾人职工的心理、生理健康；第四，与时俱进，勇于创新，为当地经济增长作贡献；第五，与当地的残疾人社会组织合作，定期向社会组织派遣技能导师，为残疾人提供技能培训；第六，配合政府建立残疾人就业信息网络，为残疾人建立就业档案，丰富残疾人的就业渠道等等。

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