农村土地三权分置的监管法律问题

段琼

【摘要】目前，我国土地法律制度存在着一定的缺陷，已成为理论界研究的热点问题。本文从农村土地“三权分置”相关内容概述着手，深刻分析农村土地集体所有权、土地承包权、经营权监管法律问题，为农村土地法律问题提供参考。

【关键词】农村土地；三权分置；监管；法律问题

古人云：“民以食为天，食以土为根”，土地对于农民来说是非常重要的，是人民的生活之本。按照我国的基本国情，农村土地的安排是以产权为基础。近些年来，随着国家经济的快速发展，城镇化和工业化速度的加快，农村的土地制度结构也悄然发生了变化。从土地所有权和承包经营权的“两权分置”制度逐步调整为所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局，但当前中国相关法律对比尚未明晰，配套机制还不完善，农村土地产权制度变革仍面临许多不确定因素。

一、农村土地三权分置相关内容概述

（一）三权分置的内涵

“三权分置”是指形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。就“三权分置”的内涵，不同学者从不同的角度进行了阐述。有研究者认为“三权分置”是对我国家庭联产承包经营的延伸，是在农村土地集体所有制的前提下，实现土地集体所有权、承包权、经营权的分置；还有研究者认为“三权分置”是我国土地改革中人地关系的变革。总之，理解“三权分置”的内涵要把握好这几点：一是从产权特性看，“三权分置”体现了产权的可分割性，承包权具有准所权性；二是产权关系上看，“三权分置”是农村土地集体所有的约束下，使农村土地所有权、承包权、经营权各行其道；三是从制度变迁看，“三权分置”是在发展过程中由人地矛盾引起制度自上而下和自下而上的交替变迁作用。

（二）农村土地三权分置的意义

有研究表明，“三权分置”被认为是城乡一体化发展的主要诱致性因素。那么，提出“三权分置”的主要意义何在？笔者在前人研究的基础上，结合自己的观点，总结如下：一是通过农村土地“三权分置”可以使农村土地的关键权利经营权释放出来，更加有利于推动土地流转，提高农村土地的利用率，加快农业规模化生产的进程；二是农村土地“三权分置”使承包权和经营权独立开来，避免了农民被承包权和经营权所束缚，为农民的多元化经营创造了有利条件，粮食安全生产也得到了保障。另外，土地的经营抵押有了支撑，使土地资本转化成为可能，使农民财产权利增加；三是农村土地“三权分置”可以使农民在“三化”推進背景下有了更多的选择权，有利于促进农村劳动力转移，推动农村建设。农村土地“三权分置”也是我国农村土地改革的指南针，使农村土地改革呈现新局面。

二、农村土地集体所有权监管法律问题分析

土地集体所有权是我国土地的监管制度之一，是在农村多年的改革中确立的使用制度。土地集体所有权制度不但推动了农村经济的快速发展，而且更好地解放了农村生产力。但在农村土地的进一步的改革中，由于制度本身的原因，农村土地集体所有权不可避免地呈现出“先天不足”，带来一系列亟待解决的法律问题。

（一）土地集体所有权的权属不明确

土地集体所有权的享有者是土地集体所有权的主体，是此项权利能够实现的关键所在。现有《土地管理法》、《宪法》以及《民法通则》都明确规定，农村土地属于集体所有，但是究竟到底谁是农村土地集体所有权的代表呢？立法和实践都没有明确。《宪法》第十条指出：“国家是城市的土地、法律规定农村和城市郊区的土地的所有者，其余土地属于集体所有。”《土地管理法实施条例》第二条指出：“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征用的土地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。”《土地管理法》第十条指出：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”从上述立法中我们可以看出三种主体，即村民小组、村农民和乡农民集体。这些代表都是在表面上做文章，但其执行中不是这样的。一是乡农民集体在事实上是不存在的，因此法律规定的乡农民集体所有，实质上是无人所有；二是法律意义上的村民委员会作为农村土地所有权的代表也是不成立的。《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。”从这个法律条款可以看出，村民委员会不能成为农村集体土地的所有者。因为农村集体土地权利使主体的层面存在缺陷，混乱不堪，所以按照法律规定指定农村集体所有的是经营权还是准行政性的管理权，不同专家各持己见。

（二）土地集体所有权限制过于严格

土地集体所有权是一种独占性的权利。土地又作为一种非常重要的经济资源，同时拥有两种特性，即公益性和私益性。因此，我国对此权利的行使也像其它国家一样进行了一定的限制。《宪法》修正案第二条指出：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《民法通则》第八十条指出：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《土地管理法》第二条指出：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”从上述法律可以看出，首先，国家在土地所有权的出租、买卖、抵押以及其他形式转让等已禁止，致使农村集体土地所有权是一种虚拟财产，没有价格衡量标准；其次，国家对农村集体土地的最终处分权进行了有效控制和掌握，要变更农村集体土地所有权的归属只有国家才有权利，假如A乡“农民集体”所有的土地变更为B乡“农民集体”所有的土地，只有经过国家允许，才能执行。同时，国家对农村土地集体所有权的处分或土地征用补偿都具有强制性，怎样补偿，补偿多少，怎样处分，处分方式等不体现、也不征求所有人的意见，只能服从国家意志。也就是说，国家限制了农村集体土地所有权的使用权的转让和处分权能。从法律意义上讲，已经离开了财产所有权基本权能的范畴。

三、农村土地承包、经营权监管法律问题分析

目前，在许多农村土地产权管理中存在众多问题，比如状况复杂、权属争议、产权不清等，引发了一系列的法律问题，阻碍了农村土地管理的顺利进行。就农村土地承包、经营权监管存在的问题，主要归纳如下：

（一）土地承包、经营权基础不牢

在1999年的二轮土地承包中，少数村干部对承包政策操作不规范，落实不到位，村民之间，集体与个人之间土地遗留问题关系错综复杂，权属信息不明确；致使有的村民不能及时拿到《农村土地承包经营权证》，出现了“有证无地、有地无证、一地多证、一证多地、无地无证”等现象，带来了许多棘手的法律问题。

（二）现行法律问题

我国现行《土地承包法》明确规定：土地承包期限为30年。《经营权证管理办法》又规定：重新颁发的《土地承包经营权证书》，土地承包期限应符合《土地承包法》的规定，严禁借机调整土地。因此，不管是大小调整都与现行法律相违背。2013年的中央1号文件也明确指出：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度”。因而，在相关农村土地法律制度完善之前，农村土地承包实行长久不变，存在法律上的障碍。

（三）土地承包经营权本身的问题

目前，农村土地的流转、农田地被建筑的大量占用、人口变动土地不变、农户之间私自互换土地等，有的地方农民约定以村为单位，三五年对承包地做一次调整，导致实际土地承包经营状况与1999年确权发证的情况不相吻合，2003年3月《农村土地承包法》颁布实施前实行“增人增地、减人减地”政策，实施以后又有“增人不增地、减人不减地”30年承包期甚至更长时间不变的政策，难解现实需求。尤其是2000年前后，有的农村土地面上抓结构调整，一部分土地用于发展经济作物，致使被抽地户人的承包地面积“人为缩水”，而原承包合同没有变更，现在确权却以二轮自延包为基础，村民手里拿着合同和土地证与实际不相符，致使群众难以同意，引起许多问题。另外，农村土地紧缺的农民私自开荒，权属关系不明等引起的土地问题多而复杂，处理难度大，影响了土地权的监管。

总之，土地问题一直是国家、社会、村民最关注的问题。尤其在国家的深化改革中，农村土地改革成为改革的重点和难点。农村土地“三权分置”是以土地集体所有为前提，对承包、經营权的一种延伸及发展。土地集体所有又是承包经营权流转的基础，落实所有权是非常必须的。另外，法律是落实农村土地制度的根本保证，因此，选择从法律层面落实土地制度，有利于稳步推进农村土地改革，实现现代化农业生产。

参考文献

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