正确发挥“红头文件”作用全面推进依法治国

葛艳霞　陈如岳

【摘要】党的十八届四中全会研究通过的《中共中央关于全面推进依法国若干重大问题的决定》，强调了依法治国的重要性和必要性的同时对依法治国作出了重大的战略部署。但在现实生活中，“红头文件”与法律相冲突的现象却层出不穷。因此，必须把红头文件的行政力量与依法治国的法治力量结合起来，充分发挥红头文件的积极作用，促进依法治国的进程。

【关键词】党的十八届四中全会；红头文件；依法治国

2014年10月23日，在首都北京召開了中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（简称十八届四中全会）。本次会议是为了贯彻、落实党的十八大作出的战略部署，加快社会主义国家法治进程。会议通过的决定包括七部分内容，概括了依法治国的各个方面，从行政、司法到法律意识和党的领导，让公众看到了党依法治国的决心和实施方略，也为依法治国提出了强有力的政策支持，为中国梦的实现铺平了道路。

依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。1997年党的十五大召开并提出的“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，开启了中国依法治国的篇章。但是我们的现状却是：一方面国家大力提倡、贯彻依法治国；另一方面“红头文件”大肆盛行，使依法治国未得到深入实施。“红头文件”是指我们除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的规范性文件，是针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求，大部分是出于组织、部门的利益或者便于行使职权而制定。但在现实生活中，“红头文件”与法律相冲突现象却层出不穷，这严重损害了法律的权威性，降低了法律的执行效用，影响了政府的公信力，同时阻碍了国家依法治国、依法行政的进程。

2014年4月16日，有人在湖南红网上发帖称，湖南省双峰县县委、县政府以红头文件的形式“请求”将涉嫌收购25根象牙的犯罪嫌疑人李定胜取保候审。双峰县领导制作了名为《中共双峰县县委双峰县人民政府关于请求李定胜涉嫌非法经营刑事拘留取保候审的请示》的红头文件，称“涉嫌非法经营”罪已属玩弄文字游戏，希望大事化小。双峰县就是这样以红头文件的形式，向娄底市委政法委“求情”，希望政法委法外施恩，将依法不能取保候审的犯罪嫌疑犯人给放出来。这不仅仅干扰到了正常的社会秩序，更严重的是违法的“红头文件”披上“合法性”的外衣，有损国家法律的权威，同时对公共权力的约束、公民权利的保护大大减低，而且对社会稳定形成了隐患，不利于我们社会主义法治体系的建设。

因此，分析为何会频频出现红头文件违法的现象以及解决在依法治国前提下如何发挥红头文件的积极作用是必要而且急迫的。红头文件为何总是杜绝不了违法乱纪呢？（一）从历史角度看，不少地方依旧“人治”重于“法治”——权大于法，这是出于中国三千年左右的封建社会残留下来大量的封建思想，阶级等级、专制与人治是其典型特征，延续到近现代，其体现就是“红头文件”。（二）从“红头文件”制定的目的来看，出台这些文件要么是为自己谋利，要么是为单位管理开辟绿色通道，然而不管怎样说都离不开“利”字的推动，这都不符合个人利益服从集体利益的社会主义价值观。（三）从制定角度看，红头文件在制定过程中十分混乱：一是制定主体乱，从中央到地方的各级机构及下属的职能部门，都可以成为制定红头文件的主体。二是对事项的规范混乱，红头文件所规定的问题包括了工作的方方面面，繁冗杂乱。三是制定程序乱，对各类主体需要按照什么样的程序制定红头文件没有作出统一规范。（四）从法律体系角度来讲，我国的社会主义法律体系还有待完善。

如何发挥“红头文件”在依法治国中的积极作用的呢？通过对种种现象的剖析以及对原因的阐释，主要方法包括：（一）进一步细化法律法规的内容，同时建立健全对红头文件的各项备案审查制度；（二）制定相应的制度，对红头文件制定者进行法律责任追究，从而使红头文件的制定者在法定的权限范围内行使权力、承担责任；（三）加强对宪法以及相关法律法规的宣传教育工作，政府部门在办文办事时不损害法律的权威，公民有监督政府部门执政的意识并有据可依。

由于“红头文件”在地方上效率高、涉及范围广，如果制定的合法、合理会产生积极影响，加快我国依法治国的步伐，但是如果在制定过程中只考虑个体或者小团体的利益，就会给国家带来巨大的损失。所以在制定、执行红头文件时要严格以法律为依据、以集体主义为原则、以为人民服务为立足点，充分发挥其在依法治国中的积极作用。

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