群众路线：推进政府治理能力现代化的人民之维

2016-05-28张立进

理论导刊 2016年5期

张立进

摘要：在共同的价值关怀和追求下，政府治理能力现代化与群众路线之间具有逻辑上的契合性。群众观点为推进政府治理能力现代化提供价值支撑、动力之源和坚实的依靠力量，群众工作方法则为推进政府治理能力现代化提供路径保障。群众路线作为中国共产党的优良传统资源，如何使之与推进政府治理能力现代化相互支持、相互给予仍然是时代赋予我们的重要课题。

关键词：中国共产党；群众路线；政府治理能力；现代化；人民群众

中图分类号：D25文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）05-0061-04

当前我国已经进入全面深化改革的新阶段，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]而政府治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分，推进国家治理能力现代化，必然要求推进政府治理能力现代化。但就学术研究和政府实务而论，大多偏重于对政府治理技术的精致性探讨，却忽略了人民群众在推进政府治理能力现代化过程中的基础性作用。从历史传统和政治资源来看，群众路线作为我们党的生命线和根本工作路线，在为政府治理提供现代价值依归、动力源泉、路径保障等方面发挥了不可替代的功能。可以这么说，群众路线不仅没有过时，而且对推进政府治理能力现代化具有独特的时代价值。

一、政府治理能力现代化与群众路线之间的逻辑关联

对于政府治理能力现代化的理解，学术界见仁见智，或将其定义为政府在国家治理体系中运用法律赋予的公权力、采取科学有效的方法将管理社会事务的机制、体制转化为实现对经济社会有效治理的能力，运用国家制度管理社会公共事务、增进人民福祉，实现社会繁荣稳定、和谐发展的能力，[2]或将其定义为政府在履行自身职能、协同社会发展的进程中应具备的符合社会发展规律、促进社会进步的治理水平和能力，[3]还有学者将推进政府治理能力现代化归结为四个关键点：目标凝聚能力、资源整合能力、工具使用能力、责任控制能力等，[4]也有人将政府治理能力现代化的内涵解析为一种积极回应公民需求的能力、一种有效运用信息工具的能力、一种高效整合社会资源的能力、一种创新协调合作能力[5]等。凡此种种，政府治理能力现代化一般被视为政府治理能力的高级状态，但说到底，政府治理能力是一种针对客体的治理能力，这种能力的存在和发展离不开治理客体的支持与配合，换句话说，政府治理能力的高低是以治理客体认可、接受政府治理的过程和行为以及对这种治理过程和行为的认可、接受程度为转移的。从某种意义上说，政府治理能力是由治理客体成就的，治理客体的认可、接受是政府治理能力形成、提升的基本前提和动态性底蕴。在传统社会，治理客体无疑是普通的广大民众，在治理关系、治理实践中，受政治权力的压迫及顺从型政治文化的影响，治理客体一般处于消极的被动地位，即便起义或斗争导致改朝换代，治理格局也仍然未变；而现代社会，政治权力被严格规制，受参与型政治文化的影响，广大民众身兼治理主体、客体的双重角色，能够发挥积极的能动性作用。虽然民众既是治理主体又是治理客体，但相对于政府这个特定的治理主体而言，广大民众始终是政府治理客体的实际承担者，特别随着政府治理从盲目依赖暴力向自觉运用制度力量的转移，意味着政府治理能力的实现和增强对社会大众的依赖程度在不断加深，这是因为制度功能的发挥离不开广大民众的自觉认同与接受。所以，从字面上看政府治理能力现代化是对政府自身能力的要求，但从根本上来说推进政府治理能力现代化是要靠广大民众适应治理新需要、从更高层次上不断认同和支持政府治理的体系、政策与过程来完成的。富有远见的政治学家都会在研究中不同程度地涉及到这一政治科学中的重大命题，葛兰西即精辟指出，“人们怎样才能（在目的一定的情况下）以最有效的方式进行统治，因而怎样才能以最佳的方式培养统治者（而这恰恰就是整个政治的科学和技艺的第一步），以及另一方面，怎样才能找到抵抗力最小的途径，也就是能够确保被统治者和被领导者服从命令的最理性的途径。”[6]可见，政府治理能力与人民大众的接受与认同之间在本质上是相辅相成、辩证统一的关系，或者毋宁说，是后者成全了前者。

一般而言，民众或社会大众是一个中性词，往往指称除国家政府之外的社会大多数人，而在马克思主义政治学研究中，民众往往被转换成“人民”这一语词。《现代汉语词典》里，人民是“以劳动群众为主体的社会基本成员。”[7] “人民”这个概念，就数量而言，它是指某一历史阶段人数最多的群体；就性质而言，它是代表推动生产力发展的进步力量。从社会发展来看，人民永远是创造历史的主体和动力，所以“人民，只有人民，才是创造历史的动力。”[8]由此可知，“人民”这个词语在不同时期具有不同的政治含义。在此意义上，社会形态从奴隶社会、封建社会、资本主义社会到社会主义社会的前后继替均可认为是人民力量的最终胜利，同时也表征了不同阶段不同性质政府治理能力的文明发展与进步，尤其进入近代社会以后，商品经济的发展和启蒙思想的广泛传播，使得人民的主体意识、权利意识得以激活和放大。随着治理结构由共和制取代君主制、专制走向民主制，治理理念由治理取代统治、由管制走向服务，治理方式上由法治取代人治、单向走向互动，治理主体上由单一走向多元，治理思想与治理实践全方位和结构性变迁的背后折射出的是人民作为治理主体地位的彰显及其对治理所做贡献的逐步增强。可以肯定的是，随着时代的发展和政治文明的进步，政府治理能力的合法性和有效性将愈来愈取决于人民的支持和参与以及这种支持和参与的程度，“政治现代化就是要使政治逐渐从少数精英的事情变成大众参与的事情，这是政治现代化的本质特征。”[9]所以作为政治现代化重要组成部分之一的政府治理能力现代化也必然要适应这一民主化的潮流与趋势，使大众参与成为推进自身发展的决定性力量。就我国而言，人民民主是社会主义的生命，人民当家作主的地位受国家宪法和法律的保障，而长期的封建传统却导致统治的思维惯性依旧强劲，因此推进政府治理能力现代化必须愈加重视人民力量的发挥以增进正能量、减少负存量。从本质上看，作为中国共产党须臾不能离开的工作路线——群众路线，“深刻揭示了民主政治的实质，体现了民主政治的崇高境界，是民主政治的核心理念。”[10] 其已经成为当代中国政府治理所依靠的传统资源和现代方法，因而群众路线与推进我国政府治理能力现代化之间具有极紧密的关联性和耦合性，此种情况已开始引起部分学者的关注，但学术界的论述还远未充分，而且论证的角度也不尽相同。

二、群众观点为推进政府治理能力现代化提供价值支撑、动力之源和坚实的依靠力量

任何政府治理都要自觉或不自觉地秉持一定的价值理念，即治理为了谁、治理要依靠谁，推进政府治理能力现代化必须解决好这两个最为基本的问题。中国作为社会主义国家，中国共产党的宗旨和国家性质决定了推进政府治理现代化是为了更好地服务人民，也必须依靠最广大的人民群众。

首先，一切为了群众为推进政府治理能力现代化提供价值支撑和动力之源。一切为了群众是群众观点的首要内容，也是党的政治路线的体现。按照现代理念，政府根据契约而产生，它的存在完全是为了超越自然状态下的危险与不便，为缔约者和社会带来真正的自由、安全和福利的。可以想见，随着政治发展和社会进步，推进政府治理能力现代化会对政府的要求越来越高。对于社会主义而言，推进政府治理能力现代化不仅仅是工具理性发展的需要，即政府治理须适应时代变迁而不得不在技术、手段和机制方面作出创新、调整；而且更是价值理性不断完善的要求，即推进政府治理能力现代化是为了全面贯彻落实人民政府的目的及宗旨，为人民群众提供更多优质的公共产品和公共服务，更好地满足人民日益增长的物质文化生活需要。

当前，我国正处于经济调整、政治改革、社会转型的历史时期，今后在相当长时间内将坚持以科学发展观为指导。“科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的”，[11]也必将成为推进政府治理能力现代化的指导思想，而科学发展观的核心是以人为本，因此推进政府治理能力现代化必然要体现以人为本的理念，即急群众之所急，想群众之所想，以群众利益和意志为依归，缓和人民内部矛盾，努力改善民生，推进社会公平正义，使人民群众共享改革发展的成果，也就是体现一切为了群众的观点。从根本意义上，政府治理能力现代化的关键是人的现代化，也就是政府机构人员能力的现代化，这种能力的现代化是以政治意识、政治价值的现代化为前提的，而一切为了群众的观点体现了现代社会实质民主的理念，也是价值导向现代化的体现，能够为政府人员提供正确的世界观、人生观和价值观指导，树立公仆意识，推进“服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”建设，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，促进治理方式更文明化。不仅如此，治理的民主化一直被视为衡量国家（政府）治理体系现代化的重要标志之一，“民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。”[12]由于治理体系是治理能力发挥作用的结构性基础，政府治理能力现代化也必然要体现治理的民主化，因此一切为了群众的观点恰好契合了推进政府治理能力现代化的发展趋向和需要。

政府治理能力的提升还是一个不断向前发展的过程，除了需要政府自身力量的驱动之外，对广大人民群众随时代进步、社会发展而产生的新的利益要求及各方面需要的满足其实就是政府治理能力不断进步的过程（政府在此过程中可以汲取经验、教训，提高本领、增进智慧）。恩格斯曾说过，“社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”[13]我们完全可以这样说，对群众各种利益及需要保障与满足的实践比任何其他通过理性设计的方式更容易将政府治理能力推向前进。由此看来，政府对人民群众利益及各方面需要予以尊重、保障、实现与满足既是推进政府治理能力现代化目的与价值的体现，又为后者的实现提供源源不断的动力，而且群众观点作为中国共产党长期沿袭的话语体系更符合中国人的思维习惯和情感取向，因而可以成为推进政府治理能力现代化过程中不可缺少而又能够加以创造性转换的传统资源。

其次，一切依靠人民群众为推进政府治理能力现代化提供坚实的依靠力量。一切依靠群众是群众观点的重要内容，也是党的组织路线的体现。相信群众、依靠群众是历史唯物主义关于人民群众是历史创造者的必然逻辑结果，现代化建设事业是需要千百万人共同参与的群众性事业，所以，“人民群众是社会主义现代化建设事业的最终决定力量。”[14]而推进政府治理能力现代化是社会主义现代化建设事业的重要组成部分，因而人民群众也是推进政府治理能力现代化的最终决定力量。另外，作为群众性的马克思主义政党，中国共产党任何事业的成败得失都取决于是否依靠人民群众，推进政府治理能力现代化不仅不可能例外，而且还由于这是一项全新的事业，更有赖于广大人民群众的支持、参与及其积极性、主动性和创造性的发挥。唯如此，才能使政府治理能力的提升建立在坚实的可依靠力量之上。否则，推进治理能力现代化只能是政府机关自我陶醉的梦呓，无法经受时间和实践的双重考验。在学术研究中，我们常说政府治理现代化离不开一个成熟的公民社会的支持，推进政府治理能力现代化自然不能离开具有高度政治觉悟和现代权利意识的人民大众的认同与拥护。就人民群众作为治理主体而言，政府治理需要政府部门和群众性社团、公民个人等多元主体通力合作、实现协作共治（西方从“公民参与”到“公民治理”，即出现了以公民为中心的政府治理新模式），这就要求人民政府与其他治理主体之间形成紧密、和谐的良性互动关系，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理格局中，党群关系、干群关系渗透其中发挥至为重要的黏合和联结作用，为政府与其他非政府治理主体之间实现和谐互动提供经常性的渠道和保障；就人民群众作为治理客体来说，广大人民群众包括各种社团组织又是政府治理行为实施的指向对象，政府治理能否顺利实施关键取决于人民群众对治理意图、治理目标、治理方式以及治理行为的认可程度，得不到群众支持与配合的治理必定难以为继，遑论政府治理能力的提高，而且政府治理的好坏、效果如何最终要靠人民群众来评判，“我们想事情，做工作，想得对不对，做得好不好，要有一个根本的衡量尺度，这就是人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应。”[15]因此，在一定程度上可以说，推进政府治理能力现代化过程的实质就是人民群众对政府治理行为与过程认可与接受程度的逐步深化。

一切为了群众、一切依靠群众是群众路线的思想基础和内在灵魂，同样也是推进政府治理能力现代化的核心要义，也昭示了中西方社会对政府治理理论认知的巨大分野。

三、群众工作方法为推进政府治理能力现代化提供路径保障

“群众路线是党的根本工作路线，是我们党根据党的性质和马克思主义认识论创造的一种科学领导方法和工作方法。”[16]如果说牢固树立群众观点有助于政府机构及其人员形成为民服务的意识和情怀，群众观点为推进政府治理能力现代化提供价值依归、动力源泉和坚实的依靠，主要解决了为何和依靠谁来推进政府治理能力现代化的问题，那么群众工作方法则在实际上形成了一套使政府接近群众、及时准确回应大众诉求（即践行群众观点）的制度机制，并在从实践到认识再到实践的无限往复中逐步提高政府的治理能力，基本解决了如何推进政府治理能力现代化的问题，换句话说，群众观点和群众工作方法分别从提供价值导向和技术路径两个方面共同推进政府治理能力现代化。

“从群众中来，到群众中去”的工作方法，一方面可以使政府从实践中获取准确信息，作出比较符合实际的决策，然后再将决策运用到实践中，用以检验决策的正确与否，以便后续工作中予以改进、完善，从而推进决策的科学化；另一方面能够保证广大人民群众在决策制定中的参与权和知情权，提高政府治理的透明度和公信力，进而推动决策的民主化。除此之外，群众工作方法由于架起了政府与群众之间经常性沟通的桥梁，可以增进彼此之间的相互理解与信任，有利于决策的执行与实施，而政府决策是政府实施治理行为凭借的权威性手段，可见群众工作方法能够通过提高决策水平、增强决策执行力而提升政府的治理能力，从而为推进政府治理能力现代化提供恰适的路径选择和保障性机制。

众所周知，公民意识的增强和政治参与的扩大是政治现代化的内在要求，这就决定了广大人民群众在政治生活中已经不再是消极被动的角色，他们会以各种身份和方式深度介入政府的治理活动，尤其是公共政策由于牵涉公民的切身利益而受到人们广泛而又持续的关注，而群众工作方法无疑适应了现代社会这一发展趋势和要求，使普通群众能够在除了国家层面的正式规程之外，更加常态性直接参与公共政策议程的设置、政策选择、政策实施等环节，成为社会主义条件下人民“自我统治、自我管理、自己成为社会的主人”[17]的真实写照。而传统的政府内部决策模式，缺少信息透明、大众讨论、依法决策等环节，政府与民众之间的沟通、协商远未规范化制度化。“作为对上述缺陷的弥补，就需要民众参与社会公共事务决策的必要环节。这既是群众路线的发展，也是社会治理的组成部分”，[18]从某种意义上说，这也是政治系统应对人民群众利益分化、价值偏好多元化的又一制度化渠道。而且，群众工作方法由于能够体察社会现实，深入社会基层和低层，因而能够提前发现和分析政治和社会生活中带有一定倾向性的趋势和苗头，便于从根源上化解矛盾、维护社会稳定，从而增强政府治理的预见性和应对能力。

“对于良好的国家治理而言，制度是决定性的，但治理者的素质也至关重要。”[19]其中治理者素质的一个重要表现即执政党、政府对社会及大众诉求的了解与掌握程度，以及前者对后者的诉求能否满足、在何种程度上满足所能够作出的回应。职是之故，“社会的需求、人民群众的诉求与执政党、政府能否满足、如何满足这种诉求的关系，是治理问题的本源。”[18]而调查研究作为群众工作方法最集中的体现，一方面可以深入了解民情民意，把人民群众的愿望和要求作为各项决策的根本依据；另一方面在此过程中可以问计于民，集中群众智慧，尊重群众首创精神，从群众实践中汲取营养、增长才干，探求满足群众需求的途径和手段，进而提升治理者的素质和能力。实际上，群众工作方法是对群众主体地位最大程度的彰显，尤其凸显了普通群众在政府决策中发挥的不可或缺的作用，超越了西方选举民主形式化、虚伪性的一面，成为实质民主在当代中国最生动的体现，有利于推动建立民主、法治、透明、廉洁、高效的现代政府。从一定意义上说，推进政府治理能力现代化在全世界并没有严格统一的衡量尺度与评价标准，它是一个没有终点的发展过程，只要能够在不同时期顺应时代潮流，增进人民各种福祉、推动社会进步，即可被视为走向现代化的重要标志。群众工作方法从表面上看属于领导者的工作技能，但实质上却是群众主动参与公共决策，对于推动公民政治参与的制度化具有重要意义，有利于培养积极公民，增强公民对现行政治体系的忠诚度和认同感。正是在此意义上，美国自从20世纪50年代以来，认为如果公民可以积极地参与到他们的民主体制中去，那么治理的过程就会更为民主和更为有效，为此所有层级的政府都开始倡导公民参与的项目。[20]

坚持群众工作方法，和人民群众打成一片，有助于消除传统政府治理中的官本位观念和权本位思想，巩固人民主权理念，强化现代治理意识，促使用权者敬畏并谨慎使用权力。从一定程度上说，政府治理能力现代化的本质是权力运用的现代化，“如果说治理是一种权力，那它表现为一种柔性且有节制的权力。”[21]经过“从群众中来，到群众中去”的反复洗礼，有利于权力的行使者减少戾气和骄横，更加接近地气，促使权力的运用走向理性与平和，内在地塑造政府治理能力现代化的禀赋和气质。此外，随着“群众”向“公民”身份的转化，群众工作方法中“领导和群众”的单一内涵会逐渐向“治理主体和治理主体”“治理主体与治理客体”的双重意蕴发生置换，这就迫使政府转变治理理念、提升治理能力，由过去机械的强迫命令式治理走向现在灵活的协商法治式治理。如今的群众工作方法，既体现了协商民主的精神，蕴含着集体治理和对话协商的文明气质，又是依法治理的现实体现，促使各级领导干部提高运用法治思维和法治方式同群众打交道、实现善治良政的能力，推动党和群众、政府和公民、国家与社会在互动合作中找准自身的角色定位，实现合作共治格局中各自功能的充分发挥。

在共同的价值关怀和追求下，群众路线与政府治理能力现代化之间达成高度统一，可以说群众路线与国家治理现代化融为一体，是当代中国治理的必然选择。[22]但究竟如何使群众路线推动政府治理能力实现现代化以及如何在推动政府治理能力现代化过程中实现群众路线的转换创新，已经成为时代赋予我们的重要课题，值得我们在理论上深入思考，在实践中作出进一步探索。

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