PPP模式亟待政府“用兵有道”

文 《法人》见习记者 羊朵



PPP模式亟待政府“用兵有道”

文 《法人》见习记者 羊朵

推广应用PPP不是简单的项目融资，既涉及理念的转变、体制机制的变革，还面临优化法律环境等一系列规范化问题

在过去的两年多中，中国各级政府在推动PPP模式（Public Private Partnership，即政府与社会资本合作模式）所投入的精力有目共睹。在经济持续下行的大背景下，这一模式在2016年所被寄予的期望有增无减。

随着政策障碍的逐步破除，PPP模式的“政策窗口期”渐渐度过，越来越多的项目进入启动实施阶段，一系列后续问题凸显的考验随之而来。在年初的中国PPP百人沙龙首届高峰论坛上，财政部金融司司长孙晓霞就表示，PPP模式只是“万里长征的第一步”，推广应用PPP不是简单的项目融资，既涉及理念的转变、体制机制的变革，以后还面临优化法律环境等一系列规范化问题。

不过，政府并非PPP项目中唯一的参与方。PPP项目由于其天然的项目特殊性，在运作体系中参与方诸多，包括社会资本方、融资方、专业机构、承包商等在内的各方都存在着许多不可控因素，各个国家在实践过程中也都遭遇到由此引发的问题。置身于PPP项目参与各方之中，政府如何寻找角色定位以及发挥功能成为课题。

“政府部门也在积极参加各种培训，来恶补PPP专业知识，但是需要花费大量的精力和时间。”伯昂（北京）咨询有限责任公司董事长崔丽君告诉《法人》记者，这将是一个漫长的学习过程，也并非政府管理机构所擅长与亟须。

由此看来，如何协调和调动各方机构的积极性，运用和管理好专业机构来帮助项目落地，找到切实可行的“用兵之道”才是政府需要建设的能力。

“落地难”有所改观

4月25日，财政部PPP中心通过媒体发布了PPP综合信息平台项目库季报。季报中显示，截至2016年3月31日，全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个，总投资87802.47亿元。而在财政部发布两批示范项目中，处于采购和执行阶段的示范项目分别占18%和32%。

“也就是说财政部示范项目的近期可签约率近期内有望达到50%。”普华永道企业融资与并购部业务总监陆遥据相关数据告诉《法人》记者，相比于2015年不足20%的签约率，目前的PPP项目“落地”情况已经有了很大改观。

总体来说，纳入示范项目库的签约率较高，比如纳入财政部和省级示范项目库的，达到了37%。而从市场反应看，可以看到越来越多的项目开始进入公开的筛选投资人阶段。

陆遥对率先启动实施的PPP项目进行了总结，他认为这些项目有着相类似的特点：“一是项目，准备充分已经签约落地的PPP项目从项目发起大都经过了1年甚至更长时间的准备，其中政府、投资者做了大量前期工作和实践摸索，现在落地大都是水到渠成；二是行业分布明显，大都分布在生态环保、市政工程和交通等领域，这些都是PPP运用较为成熟，政策边界比较清晰的领域。” 在他看来，PPP项目的推动因素来自政策逐渐清晰化、项目的质量改善和融资环境改善的共同作用。

不过，伴随着相对乐观的整体发展情况，各省级平台库里的PPP项目签约率较低，区域也不平衡的现象难以忽视。根据有关数据显示，目前各省级平台库中，超过5%签约率的仅有5个。而具体到PPP项目推进层面，热点行业领域的差异、区域冷热的差异、项目履行效果的差异将会长期存在。

“以往大家更关注签约或者项目的落地。”崔丽君指出，政府管理能力的建设其实影响到了PPP的落地，而在建成落地的过程中会暴露出众多问题，反过来看，都有可能是政府管理能力在影响落地。

不可或缺的专业机构

在亚洲开发银行2011年委托的一项关于PPP模式在基础设施领域运用环境的研究中，对包括中国在内的12亚太地区发展中国家和地区以及4个标杆国家进行了国际比较。在衡量基础设施PPP项目长期可持续性的六项能力指标中，中国在与公共部门能力相关的指标排名靠后。

“政府在PPP项目中存在能力与社会资本不对等的现象。” 陆遥告诉《法人》记者，在实践领域，为配合政府PPP能力建设，经验丰富的专业服务机构从项目识别和准备阶段即介入，协助政府完成财政承受能力评价、物有所值论证、架构设计、实施方案编制、PPP采购等工作，协助政府解决PPP推进过程中的问题。

对此，崔丽君也有同样的感受，中国政府与其他新兴市场国家一样面临着同一个问题，就是在接受、学习PPP模式时，对于相关的基础知识尚未完全过关。

目前的现实情况是，由于PPP模式在国内的发展刚刚起步，实践中缺乏充足的案例和数据积累，再加之地区差异、项目环境的不同，对地方政府而言，普遍缺乏成熟的PPP项目政府管理经验，也无法有针对性地进行PPP政府管理能力建设。

从PPP模式知识培训的风生水起不难看出各地政府在提升知识架构上的努力。而在崔丽君看来，相对于PPP知识培训，政府部门与拥有专业PPP知识与经验的人员进行沟通，不仅能快速了解PPP的相关知识，而且能准确地获取PPP项目的重点和难点。

“随着PPP相关政策逐步落地，PPP项目实施经验累积，地方政府也会逐渐构建与PPP项目经验相称的公共部门PPP管理能力，推动PPP项目的蓬勃发展。”陆遥同时强调，政府通过聘请第三方专业机构，用专业的咨询服务去补齐专业能力的不足，不仅不会影响PPP项目的执行，反而将从专业性上更好的丰富PPP项目的实践，提高项目推进效率。

专业机构的“喜与忧”

“在PPP项目中，政府越来越认可和重视顾问咨询机构的作用，但也确实能感受到有些不知道怎么管。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥向《法人》记者坦言，政府目前还处于学习时期，处理得好坏也都属正常。

对于第三方专业机构的使用，中国政府部门一直以来都在不断摸索之中。崔丽君指出，“目前PPP项目中所涉及的专业领域，市场中的专业机构其实都可以覆盖，也是符合市场资源自由配置的” 。

而依据普华永道的业务发展来看，其所服务的政府类客户正逐步增多，涉及到的服务项目也更加多样，如PPP政策顶层设计、项目实施方案制定、投资人采购、以及交易实施后的绩效评价等。对此，陆遥表示：“我们认为政府在越来越重视专业咨询服务机构的作用，理解优秀机构为项目的带来的价值，并有效利用专业的顾问服务提升科学决策水平。”

伴随着政府对PPP专业咨询机构的重视，机构数量如雨后春笋滋生而出，市场乱象和酸甜苦辣都随之而来。

“政府委托了咨询机构之后，在项目之中的参与程度不深、积极性不够，主要依靠咨询机构来推动，但是毕竟咨询机构没有很多必要的权力。”大成律师事务所高级顾问杨关善在接受《法人》记者采访时表示，PPP项目涉及的公共利益众多，相关决策需要各部门的共同论证，资讯机构在缺少支持的情况下得出的文件可能没有经过论证，带来一系列后续问题。

而一位不愿透露姓名的PPP顾问机构负责人则向《法人》记者表示，如今许多省、市甚至区政府都开始建立自己的“资讯公司库”，对此他提出了自己的质疑：“无论是对政府还是咨询公司，这都可能造成了很大的成本浪费。咨询机构对于这种信息没有有效的渠道获取，只能依靠固定的人力投入来进行‘盯梢’。在一些地区，没有入库就无法参与工作，原来搞资质大家反对，现在却是在实践中设置了门槛，这其中可能会滋生出市场的混乱和寻租空间。对于这个问题，咨询公司可能投诉无门。”

对于法律顾问机构在PPP项目中的处境，杨关善则语重心长地表示“参与起来很难、很尴尬”。一般来说，律师在PPP项目中的参与都由咨询机构引入，双方都会考虑成本问题。“到最后，律师费的报价往往都有可能成为选择的最重要考虑因素。”

“律师所做的招标文件和项目合同等文件，都需要政府研究决策，也必须以方案为准”。然而，据杨关善了解，在实践中，部分地方政府的PPP项目可能已经进入招投标环节却仍没有确定的实施方案。

在价格敏感的PPP项目中，“报价”在某些政府眼中也成为了选择专业咨询机构的唯一标准。

“市场上甚至出现了10万元一个方案设计的收费。”崔丽君对于出现的市场乱象有些哭笑不得，“一个项目一般需要六个月，至少配备五个人，而10万元我连一个人都养不起。这么低的价格是不可能的。”

沟通能力成短板

“政府管理机构能力建设已从内、外部能力建设两方面展开。然而，一个贯穿全程、融入各个环节且十分关键的内部能力建设却被人们忽略了，那就是沟通能力建设。”崔丽君告诉《法人》记者，这一能力的缺乏和不足可谓是当前PPP项目管理过程中的阿喀琉斯之踵。

PPP项目中，前期的项目识别与开发阶段为项目最终的成败打下了基础。而这一阶段中，专业咨询机构的选择成为关键。在实践中，政府往往在选择咨询机构时陷入两个陷阱：一是低价，二是盲目追求知名度。

“在对咨询公司的选择时，价格并不重要，经验才是最重要的要素，政府不应‘画地为牢’。”金永祥对《法人》记者强调，市场应成为政府选择咨询机构的依据。

一般来说，当前政府对专业咨询顾问的选择，直到PPP项目招标时才开始，而前期往往缺乏与专业咨询顾问的沟通。崔丽君告诉《法人》记者，这使得当前政府在选择咨询顾问时，对其专业能力难以有充分的认识，进而可能出现单纯依据咨询公司知名度进行选择的现象。“这恰是缺乏沟通所导致的后果。”

对此，她建议政府部门在选择专业咨询顾问的环节上，通过完善沟通机制、沟通渠道和沟通方式来加强自身沟通能力的建设。具体可以通过专门部门长期维护与专业咨询顾问的沟通，定期安排座谈，为日后做储备。

此外，项目进入采购与招标阶段，政府能否拿到最优方案需要通过提高招投标环节的竞争性来促成。

“目前政府在这一环节缺少沟通，对于招标需求的营销与宣传较少，这使得投标方数量不足、没有达到竞争性招标的情况时有发生，无法判断是否物有所值。”崔丽君认为，这不仅减少了政府的选择空间，也面临着项目成本增加的风险。扩大自身的宣传范围，营造充分竞争的磋商环境，同时，应提升招标宣传内容的吸引力，以增强招标宣传的力度。

而在最后的执行与监管阶段，不良的沟通所导致的后果“轻则延迟，重则终止”。这一阶段合同管理对于项目进度、成本和质量的管理最为重要。

据崔丽君介绍，当前，政府部门一般是按照汇报、考察的形式进行管理，但是监管方存在专业技术水平的局限性，很难发现其中的具体问题。因此，实施和监管需要由不同领域的其他基建部门比如水利、交通等部门来进行基础技术性监管，加强对施工技术流程的沟通，进而对项目进度、成本和质量实施有效监管。

“如果要强调公平性的话，也需要第三方机构来进行监管。”崔丽君表示，三层监督是最为完善的体系。

沟通并不仅仅止于对话交流，PPP项目中的沟通在崔丽君看来源自三方面：机制、渠道和方式：“我们建议PPP项目管理机构在沟通机制上，要制定标准；沟通渠道上，要借力科技；沟通方式上，要体现艺术。”