“中国僵尸企业的解决之道，既在法内，也在法外”

韩永

“并不是破产法差，而是整个市场差，经济的环境差，市场经济的环境并没有发生很大的变化。

我们原来期望破产法是一个标志，中国市场经济从初期阶段进入中级阶段。

但显然破产法是不能成为这样一个标志的，它还要整个社会慢慢行进到那个标志”

近日，就中国目前在处理僵尸企业中存在的问题，背后的原因，以及可能的解决之道，《中国新闻周刊》采访了新《企业破产法》起草小组成员、中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光。

“现在10%-20%的企业都遇到了经营上的困难，处理起来就不那么容易了”

中国新闻周刊：《企业破产法》在2007年颁布实施后，企业通过诉讼程序破产的数量总体上呈下降趋势，2007年全国法院审结破产案件4200件，到2013年降至1998件，2014年为2059件。目前这一趋势有没有发生变化？

李曙光：2015年有所提高，有3000多件吧。其中的原因，一个是对僵尸企业的处理增多，另一个是经济下行，企业的经营糟糕一些。另外法院也在加快受理破产案件。去年处理僵尸企业就已经开始了，特别是去年下半年，法院受理的案子比较多。这里说的是受理，而不是结案，因为有的案子结案的时间比较长，有的要好几年才能结案。

中国新闻周刊：在分析破产案件数量下降原因的时候，很多人会提到法院考核的因素，这是不是确实是一个重要因素？在中国目前的体制下，法院的态度是不是也是地方政府的态度？

李曙光：它是多方面的因素。受理破产案件数量下降，从司法体系来说，有内部和外部的原因。从外部的因素来说，法院受理破产案件，有好多事处理不了，中国的社会和市场都没有成熟到那个地步，也就是说可以自愈的地步。

比如职工安置的问题，就涉及国资部门、人保部门、工信委，甚至还涉及市政府和市委。因为其中有稳定的问题，特别是有工资拖欠的时候，光这一件事就涉及好多部门。另外还有税务的问题，拖欠税务的费用怎么处理，还涉及像工商、金融等部门，党的系统的政法委还管着法院系统。要通过协调才能做这些事，对法院来讲，就处于比较被动的位置。法院跟政府部门打交道，并没有一个特别有效的渠道。

从内部因素来说，破产案件本身专业性比较强，对于一般的民商事案件，法官具有一般的知识就行了，但破产案件涉及好多商业经营的东西，还有企业财务的东西，还包括库存、企业的摊销、资产负债、资产拍卖等，对一个法官来说，太难了。

另外，法院原来的绩效考核体系，是按数量来算的，是按照一般经济纠纷的合同案件来考核。但破产是个整体的合同树，它是一大堆合同，涉及和债权人的合同，和经销商的合同，和消费者的合同，和工人的合同，一群合同，如果按照一个合同或两个合同计算办案量，对于法官来说是没有任何积极性的。法院一听到破产案件，头都大了。

还有，破产案件涉及的面比较广，法律的独立性权威性比较弱。这不仅在于处理职工安置的问题，处理债权债务的问题，处理跟各个政府部门之间的关系，还涉及这个案子判完以后的执行。一个企业的债务案执行是非常困难的，它涉及大量的诉讼，股权的纠纷，执行是非常困难的。一个破产案件判下来，却显不出来这个案件怎么结。所以破产案件不仅仅是受理的问题，结案就更难了。

中国新闻周刊：政府的考量，是不是主要是维稳的考虑？

李曙光：有稳定，也有实际问题。比如谁来拿钱？一个职工半天安置不下去，到底是到街道还是到新的企业，还是提供其他的机会，谁来给保险等等。就算是没有稳定问题，你处理一个人也很难，法院哪能做得了这个东西？稳定是一个大的角度，有一些案件涉及职工比较多，可能会有稳定的问题，但有的企业涉及的职工并不多，就几个职工，处理起来也不轻松。

国外不存在这些问题，他们市场经济很成熟，完全按照合同办事。像北欧这些国家，企业一破产，你马上到社区中心报到，他马上给你登记，马上就能领钱，你的生活就没有问题了。同时给你提供一个培训的机会，让你先去培训半年，寻找新的职业。你如果不参加培训，拿的钱就很少。

中国新闻周刊：这是人的问题，那么在钱的问题上，国外也有比较好的机制吗？

李曙光：它的社会保障体制比较好，一退就可以拿到钱。我们就有很多问题，比如职工安置，还要让债权人拿一笔钱。债权人会说，我凭什么？我借给你钱已经损失很大了。我借了100万给你，你现在返我60万，我损失了40万，我还得拿出几十万来安置职工！但我们现在实践当中就这样做，这个钱我就少给你，用这笔钱来安置职工。

所有的经济问题都主要是资金的问题，我们破产也是资金的问题，借钱、还钱，还不了钱以后怎么办，所有都是资金的问题。涉及资金的问题就涉及分配公平的问题，生存质量的问题，那问题就是海量的，很深的。

中国新闻周刊：一考虑到那么多问题，不管是地方政府还是法院，都倾向于不做这个东西（破产），现在国内有一种比较好的解决机制吗？

李曙光：这个是不太可能的，我们得慢慢地建立。因为改革开放已经这么长时间了，如此长时间形成的问题一夜间解决是不现实的，只是说现在我们的国力比以前更强了，地方政府的财政能力也比以前更强了，能够拿钱的渠道也比以前更多了，财政收入也比以前高了，所以比上世纪90年代处理类似问题时地方政府的能力要强一点，但是要说完全解决这个问题不可能，特别是在有大量僵尸企业的地方。

一家企业破产这个事好处理，如果一下来了几家甚至几十家，这种连带影响的波及面就比较广了，我们现在遇到的就是这个情况。中国一两家企业破产没关系，现在10%-20%的企业都遇到了经营上的困难，处理起来就不那么容易了。

中国新闻周刊：如果一个地方好企业比较多，僵尸企业特别少，地方政府的回旋余地是不是还大一些，可以让好的企业兼并不好的企业？这也是很多地方都曾经有过的做法。

李曙光：那也不是。凭什么一个好企业要拿一个没有价值的东西？好企业多跟这个一点关系都没有。好企业多只能说我交的税多，这样地方建立社会保障的能力强。它是一个链条，这个链条的远端是比较远的，有一个传导的过程，不是说好的企业马上把这个坏的企业接了，那就不是市场经济了。你要建立一个长远的、健康的市场经济，通过远端的链条逐渐传导过来，解决这个综合性的社会问题。企业的破产是一个综合性的社会问题，不是一企一人的问题。

中国新闻周刊：所以现在每个破产案例都不太一样，没有一个相对标准的操作方式？

李曙光：市场经济就像每个家庭一样，每个家庭的财政状况、个人能力、收入水平、个人教育背景和个人素质都不一样，所以处理家庭财务困难的路径选择是不一样的。有人觉得我就找个好工作，或者去创业，就可以挺过去，有的人就赖在一些人的身上，还有的人就偷鸡摸狗，坑蒙拐骗，去干坏事去了。

企业的选择也是不一样的。有上中下三类人，对于那些好的人，困难可能只是周期性的、短期的，希望能够找到一个好的投资者给他再投钱，把这一关挺过去；有的人可能觉得这个行业是夕阳产业，没法干了，就想及时清掉，然后重新创业，这都属于比较诚实、比较有积极性的债务人。

中国的情况还比较复杂。现在僵尸企业大多是国有企业，就更复杂一些。但企业不是自己的主人，企业后面有一大堆的人，你说的企业是企业的厂长、总经理，还是董事长？但他们说不定刚刚换过来，有可能是前一天刚任命的，这个烂摊子让他来处理。国有企业的后面有政府的意志在里面，有国资管理部门的意志在里面，所以就更复杂一点。要考虑到方方面面，有追责的问题，有认知的问题，有的说能救有的说不能救，这个就复杂了。

但是中国企业普遍的心态，是不愿意到法院走破产程序。如果是在破产法比较成熟的国家，它就会积极地去申请破产。可能在中国这种拖的心态会多一点，懒拖靠这种心态。靠什么？靠有人来救我，反正政府管着。我上面说的成熟，不是因为法律比较成熟，是整个社会比较成熟。

中国新闻周刊：我看有一个统计数据，中国每年用行政方式注销的企业，有70万个左右，而走破产程序的仅有两三千个。

李曙光：这不是一个概念。现在很多人在引用这个数据，这是我十年前的研究。企业正常退出市场是可以的，比如一个企业我不想干了，并不因为我干不好，我就是不想干了，这叫正常的清算，企业也会注销，也会退出市场，中国整体的注销数每年大概30万到40万之间，这是近十年平均的数据。

另外一个企业吊销的数据，也有30万到40万之间。吊销是什么概念呢？就是你不去年检，或者有坑蒙拐骗、经营有欺诈的行为，或者有其他的违法行为，这些都要吊销，这是企业有污点。吊销和注销不是一个概念。这两个加起来有70万到80万家，这是近十年平均的数据。

在这些企业中，10%-20%按照破产法退出市场，一点问题没有。如果按这个比例，每年应该有十几万家破产。现在我们才两三千家，这个数据就差得太大了。

中国新闻周刊：是不是有些企业有逃避破产法的现象？

李曙光：那太多了。它也不是逃避破产法，就是不想破产，主要是逃避债务。他不懂什么破产法，也不知道有没有什么法，对一个经营者来说，对一个企业来说，他很多的时候并不管你什么法律不法律，从他自己的切身利益就是我要逃债，但是从我们的角度，他就是逃避破产法。

中国新闻周刊：我看在新《企业破产法》2007年实施之前，走司法部门的破产案件，有的年份可以达到上万件。而在破产法实施以后，这个数量就逐年下降。有没有可能新的破产法有些规定对破产的企业更为不利，所以有的企业选择了逃避？

李曙光：你说的那个上万件，主要是在2000年、2001年破产高潮的时候。政策性破产比较多，政府在推动。当时有核销政策、职工安置政策，国家额外拿出一笔钱来，所以破产比较多。

你说的后一种情况，这个一点都没有。因为破产法只是更加促进它破产，只是你可以看出来，在政策的力度减弱、在行政的措施减弱的情况下，破产法在中国这种脆弱的市场经济条件下，它的作用是不明显的。

反过来说，并不是破产法差，而是整个市场差，经济的环境差，市场经济的环境并没有发生很大的变化。我们原来期望破产法是一个标志，中国市场经济从初期阶段进入中级阶段。但显然破产法是不能成为这样一个标志的，它还要整个社会慢慢行进到那个标志。

现在整个行政的力量还是很强大，政府的投资很大，并不是按照市场经济在运行。我们看到的是这个，而不是看破产法。整个市场就没什么变化，这十几年二十年市场经济的环境并没有多大的变化，如果有比较大的变化，这个（企业破产的数量）就应该上来了。

中国新闻周刊：2006年制定破产法的时候，有预期吗？跟现在是不是有很大的落差？

李曙光：当时，我们希望制度来带动市场经济的变化。但是严格说来，我们的破产法当时在制度的设计上有两个比较大的缺陷，第一个是在争论当中没有让市场扮演主要的角色，留下了一个很大的漏洞，由政府或法院扮演很重要的角色，事实上是不对的。这个在我们当时立法的时候就提出来过，比如我提出让债权人有更大的发言权，但实际上没有，权力给了法院，这是个比较大的缺陷。

另外一个缺陷是我们没有建立一个机构来推动破产法，中国的法律如果没有一个机构来推动，等于那个法就是束之高阁的一张纸而已。在国外有专门的破产管理署、破产管理人办公室在推动这事。在中国只有法院管，而法院又觉得有那么多的麻烦，有内部的有外部的，它就干脆不管了。所以不是破产法技术上的问题，而是破产法的外部环境，还有破产法的顶层设计上有一点点问题。由于这两个根本性的缺陷，破产的数量比我们的预期大大地降低了。

中国新闻周刊：如果要成立破产管理局的话，是不是需要一些条件？现在的条件下可以成立吗？另外，这个机构好像要权力特别大，因为要协调很多的部门。

李曙光：我觉得现在完全不需要前提条件，现在是正好的时机。因为中国的商业和市场环境已经把我们带到这里了，需要有一个强有力的行政部门来负责破产法的实施与操作。我20年前就提出来建立破产管理局，一直没人管这个事。当时我有一个内参高层还做了批示，但后来又不了了之。中国的好多改革都是这样，要领导认识到这个事，直接推动，才能成，你说要搞一个机构，光我们学者搞一两个奏折，领导人觉得这个挺好，批给部门去看一看，那就基本上就没戏了。不管怎么样，现在越来越多的人认识到，这个部门挺重要的。原来可能就一两个学者，后来一两个领导人，现在很多部门认为这个事得有人干。

这个机构也不需要很大权力，它就是政府的一个部门，比法院这种政府外面的部门去协调好多了，而且它做事的重点不一样。

中国新闻周刊：你刚才说希望破产法的出台能成为市场经济从初级向中级转变的标志。你觉得中级阶段应该有一些什么特征？

李曙光：就是破产法能够有效实施。市场经济就三个特点，或者说市场经济的标志就三个，第一，价高者得，你的东西是最好的，你就会得到这个市场，次一点的东西要被淘汰掉；第二个叫公平竞争，所有的人，不管你的身份，不管你的国籍，不管你的教育背景，所有的人在市场上的起跑线是一样的，他的机会是一样的，他的结果是一样的；第三条叫优胜劣汰，好的继续留在市场，坏的就要退出市场。

一般大家理解最后一条是讲破产的，实际上这三个都是讲破产的。没有破产法，就没有价高者得，没有诚信的人也在那里混，充斥市场；没有一个坏的人退出市场的制度，就不可能有公平竞争；优胜劣汰就更不用说了，劣的必须要退出。所以市场经济的三个特征都是破产法的，破产法是市场经济的宪法，是最基本的一个法律，是最能够测量市场经济发展到什么地步的。

有很多人提建议，说要建立社会主义诚信法。没有哪个国家有个诚信法，诚信法就是破产法，破产法就是最大的诚信法。只要让它干干净净地退出市场，我们说破产法就是扫除市场信用垃圾的法律，你这个信用垃圾不扫除的话，大家都没信用，都不公平竞争，都是山寨，劣币驱逐良币，没有优胜劣汰。所以没有破产法，市场经济最重要的三个特征就一个都没有。现在我们知道破产法是最重要的。

如果破产法适用很好的话，肯定会有很好的诚信，市场经济就到了中高级。当时我们希望推动破产法出来以后，把中国的市场经济能带动起来，结果与我们的预期还是有一些差距。

中国新闻周刊：企业进入到破产程序之后，是不是还有一些问题需要解决？比如说很多人认为，在对企业进行破产重整时，在债务人和债权人权利的平衡方面现在还是做得不够？

李曙光：破产的技术问题太多太多了，因为它和整个市场经济是连动的。就像证券法永远完善不了一样，一个证券法都管不了整个证券市场，都要经常修改变化。破产法更是这样，它比证券市场更大，它是整个市场。股东和债权人是一个很大的问题，随时都在变化，要看具体的法律修改的技术。

现在最迫切的问题，倒不是法律修改的问题，而是这部法律要用起来的问题。用起来之后，才能够发现越来越多的地方需要修改，随着整个社会交易关系和法律关系模式的变化，不断修订一个法律。它有好多种模式，权利义务责任都在变化。

我们现在也在推动修改破产法。破产法现在功效不是特别大，一个很重要的原因，是我们当时制定破产法就是半个破产法，除了我刚才讲到在顶层设计上有一些问题之外，还有一个更大的问题就是，当时只搞了半部破产法，没有个人破产，没有把整个市场交易主体都搁在里面。

比如说在国外有金融机构破产，在我们国家就很少。另外，每一个个人消费者都有可能是破产主体，它是从建立个人信用开始建立社会信用的，先建立个人信用，再建立商业交易信用和公司的信用，再建立整个社会的信用，西方国家的破产历史是这样来的。

中国是先来一个企业的信用，但是没有个人信用，怎么建立企业信用呢？所以我们的破产法有天然的缺陷，也跟我们整个市场的缺陷相关，我们市场就不把个人视为人，跟整个社会的成熟度也是相关的。

中国新闻周刊：当时是根本没有考虑个人的破产吗？还是因为这一块涉及的因素太多？

李曙光：当时有很多争论，主要是觉得个人破产这一块不成熟。中国只有储蓄文化，没有消费文化。中国人只喜欢把钱藏在枕头底下，甚至都不愿意到银行储蓄，不知道他有多少财产。他说他欠钱，实际上他有的是钱。

另外，整个金融体系也不完善，当时商业银行也不联网，一个人有十几个账户，他在工商银行欠钱，但在建设银行有钱，他可能在山东破产，但在福建有房产，中国整个金融体系不完善，整个监控体系也不完善。另外个人消费也很少，大宗商品刚刚起来，当时觉得还不成熟，有不同意见。我当时主张搞个人破产法，破产法当时三审的时候都还有个人破产，因为合伙企业涉及个人破产，原来想留个口子，但到了“上面”又给删掉了。

中国新闻周刊：在让更多的企业进入到破产程序方面，现在有什么具体的办法没有？

李曙光：就按照破产法去做就行了。现在有几个方面的建议，一个是短期的，就是赶快把这个法律实施起来，我们的司法体系跟上，债权人的一些相应的机制跟上，债务人的一些推动力量也跟上，管理人体系怎么更加市场化等等；从长期的政策来说，还要推动个人破产，金融机构破产，还要建立更加独立权威的破产法院体系，还要把整个市场经济的水平提高，要有更好的管理人市场。短期政策要和长期政策配合。

中国新闻周刊：在企业破产这件事上，现在又能看到行政推动的力量。怎么看行政力量在企业破产方面的作用？

李曙光：让企业走破产程序，国有企业可能还得靠行政来推动。市场的企业有很多的方法，还要有些其他的法律制度，特别是刑事法律制度要跟上，比如破产欺诈的，故意逃债的。还有一些制度要加以完善，推动这些债权人债务人申请破产。

债权人申请破产的难点在哪里呢？可能是前一任行长发出的债，他要去申请破产的话，会不会涉及前任责任的问题？另外有的债权人觉得是不是还有更好的方法，所以就拖。从债务人的角度讲，他可能觉得破产不光彩，没脸做人，还要看他后面是不是没有工作，如果是国企，还要考虑他是不是位置没了，这些都不是纯破产的问题。

还有钱从哪里来的问题，如何安置这些人。现在首先做僵尸企业的名单，对企业进行估值，对债权债务关系估值，债权债务申报。这些先做起来，然后债权人委员会看看怎么来处理，各地有很多招在做。

中国僵尸企业的解决之道，既在法内，也在法外。

中国新闻周刊：破产法的修改现在有没有提上日程？如果要修改，是不是主要弥补你刚才说的两个缺陷？

李曙光：现在没有，主要是学者和有关部门在提，没有列入人大的立法计划里。如果要修改，那两个缺陷要修改，还要加快制定个人破产法，我们提了一百多条修改意见，小的细节的东西太多了。