财政补贴天使投资的是与非

胡松明

此项扶持政策有没有挠到痒处？花费巨大的公共财政，能不能起到预期的效果？

[城·事]

2月1日，上海市制定实施了《上海市天使投资风险补偿管理暂行办法》，旨在通过对天使投资机构亏损进行财政补贴，引导社会资本加大天使投资力度，营造鼓励创新创业氛围。

根据该政策，天使机构投资的种子期和初创期的科创型企业，若投资失败，可各获得不超过投资额60%和30%的补偿。单项投资补偿不超过300万，单一机构年度补偿不超过600万。

然而政策甫一出台便激起舆论千层浪，财政补贴天使投资的合理性与可操作性引起巨大争议。

上海市科委负责人回应称，“市场机制一定是最主要的，政府不能强迫投资机构做天使，政府也不能自己直接做天使。因此，政策重点在于引导鼓励更多的投资机构去投种子期、投早期，投失败了，政府同情会给点补贴，但只补30-60%而且金额封顶，超过部分再亏也不补。西方很多发达国家都有过类似做法。这样一来，愿意做天使的会多一些，帮助小企业爬坡过坎‘活过来长大起来的概率就高一些。”

虽然上海市政府用心良苦，但回应并未打消公众的质疑和担忧，反而激起更多的讨论：财政“兜底”会不会造成投资人草率决策、逆向激励，甚至引发恶意亏损、联合骗补的道德风险？天使投资风险性极高，是纯市场化的行为，是否应该拿纳税人的钱来为天使投资的失误埋单？

[剖析]

政策有没有挠到痒处？

近年来，在“大众创业、万众创新”的氛围下，中国天使投资市场的发展迅速，据统计，2015年全年中国天使投资机构新募集124支基金，披露金额约203.57亿元人民币，较2014年分别同比增长217.95%和209.94%。投资方面，在2015年中国天使投资各项数据同比较2014年均增长2至3倍。

从各地来看，上海的天使投资发展跟北京、江苏相比处于弱势。近年来各地对天使投资的促进和支持政策层出不穷，上海市政府此次政策力度之大超出其它地方，可见发展决心之大。

其实，财政补贴政策并非上海首创。早在2013年江苏省就成立了“天使投资引导资金”，作为天使投资资金的补偿，向已投资种子期或初创期科技型小微企业的天使投资机构提供一定数额的风险准备金，支持天使投资机构向科技型小微企业投资。

2014年9月，北京市出台政策，针对中关村示范区企业和生物医药领域企业进行相关补偿，但规定，“天使投资风险补贴资金原则上补贴金额不超过该天使投资机构的15%，单笔不超过45万。”相比江苏和北京两地，上海的补偿政策显得“财大气粗”、“简单粗暴”，或许正因如此而引起舆论的广发关注和质疑。

在诸多争议中，首先应该被追问的核心问题是：政策出台的初衷是为了鼓励天使投资、激励创业创新，那么对于投资机构和创业者来说，此项政策有没有挠到痒处？花费巨大的公共财政，能不能起到预期的效果？

上海一年补偿上限是600万元，对个人投资来说不算小数目，但对于投资机构来说，其实意义并不大。现在经常可以看到一些项目天使投资动辄上亿元，600万并不能起到多大作用。最终结果很可能是，政府补贴全部用于投资机构根据市场原则本来不会做投资的项目，却没有提高天使投资成功的概率。也就是说，补贴了不会成功的创业项目，没有产生正向效果。

实际上，此次政策出台前，上海市相关部门也召集过多次会议并听取创投机构的意见，参会的创投机构建议集中在“财政基金参投”和“返税”两方面，认为这对创投的实际影响更大。但为何政府还是采用“简单粗暴”的财政补贴手段？深入了解可以发现，其实地方政府手中的政策工具有限，只有财政工具是最具可操作性的。国外政府通常选择使用税收政策，如资本利得税减免等方式来支持天使投资机构，但国内地方政府在税收环节上的政策创新空间不大。更重要的是，在国内天使投资机构不足，创投产业尚在培育阶段的情况下，财政直接补助被认为是地方吸引创投机构、招商引资的有效手段。

“善意”能否做“善事”？

尽管补贴政策的初衷良好，对于政府的“善意”投资机构也表示欢迎，但“善意”能否做“善事”，却是政策制定时需要仔细评估的。

由于只是补偿投资亏损的机构，因此可能的结果有几种：一是创业成功率较高的项目，投资机构还是会投资，但拿不到政府补贴，对创业没有任何正向激励的效果；二是失败率很高的项目，投资机构还是不会投资，因为政府只补贴亏损部分的30%或60%，且有上限，因此投资机构还是不会投资；三是成功率难以预测的创业项目，投资机构会评估成功的概率，同时把政府补贴算进去，相当于降低了投资的成本。最终结果就是投资机构多投资了一部分成功率不高的项目，而这对创业总体的成功率影响并不大。

天使投资不同于普通投资，风险更大、失败率更高。种子期、初创期科技型企业失败率一般在90%以上，天使投资的逻辑就是“十个项目九个垮，一个成功赚大钱”。补贴亏损等于降低了投资失败的代价，会鼓励天使投资做更多“看走眼”的事，从而干扰天使投资原本有效的市场逻辑。因此，补贴天使投资很难起到正向激励的作用。

事实上，补贴亏损反而有可能带来“逆向选择”，因为天使投资一旦拿了政府补贴，就代表了投资机构的投资眼光是有问题的，因此那些在乎声誉的投资机构亏损后并不会寻求补贴，反而是一些不具有竞争力或不诚信的投资机构争抢补贴。而且，按照现有的制度设计，政府很难做到完备监管，很难杜绝恶意套取补贴的制度漏洞，存在明显的道德风险。

补贴天使投资的背后，反映出的是政府与市场关系的老问题。长期以来，以财政补贴扶持某些行业和产业，已经成了地方政府的习惯性动作。在“让市场在资源配置中起决定性作用”下，厘清政府与市场的边界，规范有形之手依然任重道远。

财政补贴带来的市场扭曲，已经引起了国家的重视。有关部委就表示，下一步将建立和规范产业政策的公平竞争性审查机制，借此扭转和调整以往通过政府选择、政府补贴、行政主导来直接配置资源，导致市场信号扭曲和不公平竞争的局面。

[路径]

政策扶持的市场逻辑

创新创业是成功率极低的冒险，天使投资意味着高风险、高回报，如果投资失败却可以得到政府补贴，显然有损市场公平，也无助于鼓励创业创新。因此，必须重新思考定位政府之手在创新创业中的作用。

对于市场竞争程度较高的风险投资领域，其他国家政府也在探索如何政策扶持。发达国家对于天使投资风险的补偿主要采取“事前”策略，税收优惠是最常见的扶持工具。

美国联邦小企业委员会并不会对风险投资公司进行资金支持，而是给新型小企业投资提供担保，确保资金来源。美国至少21个州出台了针对天使投资人的税款抵免措施，根据各州情况不同，可抵免税款额度从15%到100%不等。

英国在1995年推出了“创业投资股份有限公司促进计划”，规定满足条件的创业投资基金可获得税收抵扣优惠。以色列在2011年颁布了“天使法”，目的在于鼓励对处于早期阶段的高技术公司的投资行为。该法规定，符合资格的投资者，如果投资以色列高科技私营企业，就能够从所有渠道的应纳税所得中减去他们的投资数额。

根据中国科协对“大众创业、万众创新”政策措施落实情况的第三方评估显示，30岁以下科研人员超六成有创业意愿，却仅有1.8%真正创业。除去个人面对创业的种种担忧之外，只有不到两成科研人员表示所在单位允许离岗创业。其中，“离岗创业”、“科技成果三权改革”是整个双创政策推行中的“政策软肋”，也是“双创”中科研人员缺位的重要原因。这是政府最该做，也是有能力发挥作用的地方。

除了政策创新，政府还应该改善创业环境、减少创业成本。最直接的办法是给场地补助，比如成都和杭州等地都有很便宜的办公场地给创业者，在很大程度上降低了创业门槛。要大力发展具有公益性的孵化器，鼓励社会资本建设孵化器，并且给予在税收等方面的支持。政府还可以建立引导基金，遴选优秀投资机构进行管理，并对于股权投资机构给与税收优惠，鼓励投资机构投向早期项目。

（作者单位：上海市社科院）