襄阳户改：一个三线城市的人口争夺战

陈振声

襄阳作为中部较早探路户改的城市，其探索对于100万到300万人口的三四线城市来说，颇具样本意义。

“必须认识到人口资源是核心竞争力，是可持续发展的根本。”这是湖北襄阳市主政者推动户籍改革以来一直强调的一个观点。

2015年6月，襄阳推出户改政策，被称为“最彻底的户改”。“最彻底”体现在哪里？从襄阳户改政策中的一条可见一斑，“依法保护农业转移人口的合法权益，农业人口进城落户后，其土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权依然享受，转户不退地。”这一条政策堪称襄阳户改一大亮点。

湖北是人口流出大省，襄阳是人口流出大市，要想在与沿海和周边省市的“人口资源争夺战”中取得优势，必须研究出台更优惠、更宽松的“引人聚才”的政策。襄阳是湖北第一个发布户改方案的城市，也是国内较早发布户改方案的地级市。襄阳户改的探索，对于100万到300万人口的三四线城市来说，颇具样本意义。

“最彻底”的户改

为何说襄阳的户改对三四线城市有参考价值呢？

从城市布局来看，截至2015年初，我国100万人口以上的城市已达到142个。其中，1000万人口以上的城市有6个，500万-1000万的城市有10个，而人口100万到300万的三四线城市占了最大比例，这些城市的规模和资源条件，决定了它们应该成为未来城镇化和户籍改革的重点。从聚集人口的角度看，相对城市病日渐突出的特大城市，这一轮户改给三四线城市带来扩容机会。不少地方主政者也认为，三四线城市应最大限度降低落户门槛，吸纳人口集聚。

巧合的是，襄阳发布户改时，恰好是国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布满一年，文件提出将全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。三四线城市的扩容机会和国家户改政策，正是襄阳户改的大背景。

按照湖北“一主两副”发展战略，襄阳为省域副中心城市。2015年，襄阳中心城区户籍人口约120万，常住人口130余万。2015年6月，襄阳发布户籍改革意见，实行“四个零门槛”的落户政策，即引进人才零门槛；投资经商办企业零门槛；购房（含租房）零门槛；流动人口落户零门槛。文件提出了改革目标，即实现“到2020年襄阳市中心城区建成区常住人口达到200万人、到2030年达到300万人”。

襄阳在湖北率先出台政策，且比同省的地市州更优惠；同过去的政策相比，取消了诸多限制，比如以前要求有合法固定住所的落户人员，有居住面积、年限的要求，而现在没有任何限制。

最能体现襄阳户改决心的是，襄阳按照中等城市的定位确定落户标准。按照国家划分的四类城市落户标准，襄阳城区常住人口130万，属于大城市。如果按照大城市的标准，会对一批想到襄阳落户的人有限制；襄阳通过降低落户标准，以退为进，按照中等城市（50万到100万人口的城市）的标准，来推动城市改革发展。

最优政策出来后，接下来的问题就是人从哪里来。

人从哪里来

襄阳市发改委参与制定的《襄阳市中心城区2020-2030年建成区面积和人口问题研究报告》显示，我国已经进入老龄化社会，对于襄阳这样一个地处中部内陆、人口规模中等、正处于工业化中后期发展阶段的城市来说，意味着未富先老的风险。

报告提到，人力资本存量持续的增加，是保证长期增长的重要因素。因此，未来城市的竞争，将是人口的竞争。维持人口的合理增长率，推动人口结构的持续改善，是保持襄阳长期稳定增长的重要先决条件。

近十年，城市户口（部分特大城市除外）吸引力似乎在逐渐减弱。

为此，襄阳新政一方面提出农业人口进城落户不退地，为农民留足“后路”；同时推出一系列关于农业转移人口及其他常住人口基本公共服务保障政策，吸纳包括农业转移人口在内的落户人员。

和许多中西部城市一样，襄阳一直是人口净流出大市，但中心城区每年约有1万人的净流入人口。按照襄阳的目标，到2020年襄阳市中心城区常住人口要达到200万人，到2030年达到300万人。襄阳户籍改革小组协调多个部门对人口增量做过一份精确预测：目前襄阳中心城区户籍人口116万，常住人口130万，与中心城区常住人口目标相差70万，这意味着襄阳6年年均需要增长11.6万余人。而按照目前襄阳中心城区2014年净增户籍人口1.2万人、净流入人口最多2.9万人的情况，与年增11.6万的目标，还有年增7.5万人的距离。

那么，如何完成年增7.5万人的目标？近年来，襄阳的建设和发展突飞猛进，对人口的吸引力很强，有大量的农民愿意进城成为新市民，还有一系列的优惠政策，也吸引大量外来流动人口创业就业，落户襄阳。

襄阳市还对相关产业可吸纳人口的数据做了预测，结合每年落户的人口增量，预计户籍放开后，每年将有5万人落户襄阳，而距离人口增量还剩下的2.5万人，则需要襄阳继续发挥区位优势，增强城市吸引力。

如何留住人

户改的着力点应放在进城落户人员的公共服务均等化上。对于三四线地级市来说，当下最现实的问题是，如何吸引人以及安置并留住人。

襄阳市发改委一份人口分析报告建议，要实现2020年、2030年中心城区人口增长目标，关键在于襄阳能否找到增加人口的有效措施，其中包括：推进户籍制度改革，放开襄阳中心城区落户条件、支持中小企业发展、有序推进农民市民化，大力支持农民就近就地转移，以及多渠道筹集城市建设资金等。

虽然受经济形势影响，襄阳的企业开工不足，用工需求量较往年下降，但是因人口红利消失，可供给的人力资源数量减少，求职总量也下降，襄阳人才市场供需仍处于缺工状态。因为没有招够人，企业停掉了一些生产线。

和中西部很多城市一样，襄阳民营经济并不活跃。回襄阳就业的大学生多在政府、事业单位和国企上班。襄阳市市长秦军分析当地经济结构时提到，襄阳中小企业不够发达，民营经济不够活跃，科技创新型企业、高新技术企业、新三板企业偏少，市场主体发展不足，当下应该鼓励创业、厚植产业。为此，襄阳把更多的抓手放在“万亿工业计划”上，襄阳主政者坚定的认为，只有城市产业发展起来，才能为新市民提供就业岗位。

按照襄阳市的最新计划，到2018年，襄阳工业总产值将达到1万亿元。官方数据显示，2015年规模以上工业完成总产值6000亿元，同比增长13.8%。如果要完成2018年的万亿目标，意味着接下来3年规模以上工业总产值的平均增速要在14%以上。

凡是改革都需要成本，包括农业转移人口市民化的人均成本。襄阳户改也面临同样的问题，当下试点的配套政策滞后，涉及到许多国家层面的政策尚未出台，比如围绕建立人口转移成本分担机制，实行财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，具体如何挂钩尚未出台具体办法，省级政府举债使用方向要向试点地区倾斜也没有具体操作细则等，这些都是亟待解决的问题。

（作者单位：中南财经政法大学城乡发展研究院）