迎接营改增时代的到来

聂日明

营改增于5月1日全面推开。这将对中国经济影响深远，未来各级政府需要在多个方面调整政策，以适应营改增时代。

首先是地方财力缺口如何填补。虽然营改增无损地方总体的税收收入，但地区间财务变化的差距很大。理论上讲，如果一个地区营业税占该地税收总和的比重越高，那么营改增以后，该地区分享的增值税收入会比之前下降。

为此，国务院在过渡方案中将中央上划收入通过税收返还方式给地方，以2014年的税收数额为基数核定中央返还和地方上缴基数，确保地方既有财力不变。这种补充措施保证了短期内地方财力不下滑，但并未匹配地方事权的支出责任，仍未缓解目前中央与地方财事权错配的局面。考虑到营改增之后的增值税成为了中国第一大税种，占税收总额半数，不管事权与支出责任如何划分，增值税的分享比例都会是焦点议题。

其次，营业税是营改增之前地方负责征收并独享的第一大税种，也是地方推进经济增长、招商引资的最大动力之一，营业税的税收优惠还是地方政府调控经济的重要政策工具，如两免三减半。营改增以后，增值税由国税负责征收，地方虽然可以分享税收收入，但失去了最大的税收优惠政策工具，招商引资的手段大大减少。

从另一个角度看，营改增一定程度上消除了税收洼地现象。2013年底，财政部部长楼继伟指出，“税收洼地”影响了国家税制规范和市场公平竞争，需要清理整顿，随后也曾出台政策规范地方的税收优惠政策。这个争议的本质是地方政府究竟应该拥有多大的税收决定权。1994年以来的分税制只划分了收入，在税收决定权上地方并无太多话语权，这造成了地方行政事业收费占财政收入的比重过高。

考虑到目前中国日益明显的区域发展差距，允许东北等经济增长缓慢地区实行税收优惠吸引外来投资，是地区有效的竞争优势之一，应赋予地方必要的税收决定权，地方负责征收税种的税负高低最终会与地区福利水平相对应，有助于调节人口迁移、平衡人们对不同层次公共服务和税负水平的需求。

最后，防止市场分割和地方保护是增值税可以起到对企业减税的前提。一直以来，中国的市场分割现象明显，地方保护主义盛行，外来资本进不来、进得来出不去。中国省份与省份之间虽然不存在文化语言方面的区隔，但实际的贸易成本反而高于国际贸易的成本。

营业税时代，地方负责征收营业税，企业在本地经营、在本地缴税。营改增以后，企业可能存在在A地缴税、在B地抵扣的现象，地方政府为了保证本地的增值税收入、减少抵扣他地的税收，可能会限制企业跨区域生产经营、操纵企业增加值在地区间的分布，这显然会影响企业的经营行为，也会影响中国市场的统一与完整。国务院要求各地坚决避免违背市场规律的不合理行政干预，防止形成地方保护和市场分割，防止全国统一大市场建设被破坏。这是一个好的政策，应得到有力执行。