农村居民点集约用地潜力测算方法研究

党 慧 ， 郑新奇 ， 白书建 ， 原智远

(中国地质大学(北京) 信息工程学院，北京 100083)

农村居民点集约用地潜力测算方法研究

党 慧 ， 郑新奇 ， 白书建 ， 原智远

(中国地质大学(北京) 信息工程学院，北京 100083)

现有常用农村居民点集约用地潜力测算方法虽然简单、易操作，但缺乏对不同类型的农村居民点的考虑，造成潜力值偏大。通过总结影响潜力测算的宏观与微观因素，根据各因素对农村居民点集约用地潜力挖掘的制约程度，对农村居民点划分类型，提出分类型农村居民点集约用地潜力测算方法。全部挖潜型农村居民点直接采用公式测算；部分挖潜型采用实地调查法以及综合分析法测算；禁止挖潜型采用实地调查法测算潜力。采用分类型农村居民点集约用地潜力测算方法测得的潜力值较接近真实值，为农村居民点用地管理提供数据支撑。

农村居民点；集约用地；潜力测算

0 引言

农村居民点以农民集聚为主要形式[1]，是由生产、生活、生态协调融合形成的综合体。由于村镇规划滞后、缺乏有效管理等原因，导致农村居民点土地利用出现一系列问题，如宅基地面积超标，公共基础设施缺乏，农村居民点因多种原因形成较多空心村[2]，生产生活条件差等。2013年中央城镇化会议强调“要促进城乡一体化发展，也要留得住村庄的本来自然风光，改善生产生活条件的同时，要保持村庄原始风貌”。

对农村居民点集约用地潜力有效地挖掘，有利于提升当地的生产生活条件。近几年，相关学者关注以下与农村居民点相关的主题[3-9]：(1)农村居民点集约利用评价；(2)农村居民点集约用地潜力测算；(3)农村居民点整理；(4)农村居民点布局。其中，“农村居民点整理、布局”以及有较多国内学者探索的“农村居民点集约用地潜力”均属于挖潜大范畴，说明我国学者在农村居民点挖潜方面关注较多，相关理论、测算方法、技术以及实践都在不断完善和探索中。

各地农村居民点自然禀赋、经济发展等条件迥异，但实质上存在问题基本类似，多集中于“人均宅基地超标”“布局散乱”“空闲用地较多”等。研究表明农村居民点用地呈现不减反增的现象[5]，但各种媒体却不断报道居民点人口减少。农村居民点作为建设社会主义新农村的重要载体[6]，需要进一步研究如何挖潜，并且使挖潜的结果得到合理的量化。本研究借助国土资源部“建设用地节约集约利用状况调查与评价”试点项目，综合分析目前的潜力测算方法，分析各方法的优劣，利用文献综述法、专家咨询法等研究农村居民点集约用地潜力测算，了解各地农村居民点用地过程中存在的问题与原因；从宏观与微观2个方面综合分析总结制约农村居民点集约用地潜力测算的因素，最后根据制约程度划分类型，提出分类型农村居民点集约用地潜力测算方法。

1 农村居民点集约用地潜力

1.1 农村居民点集约用地潜力内涵

国土资源部规划司土地整理中心将农村居民点集约用地潜力定义为：在现有的社会经济条件下，通过对农村居民点合理规划调整土地利用的内部空间结构、迁村并点及提高农村城镇化水平等举措后余下的土地，其主要来源包括对于居民点建设用地的集约化、标准化利用，以及对于闲置土地的有效利用[7]。但是这仅为一个简单的概念，而不同的条件如自然禀赋、经济发展等会对农村居民点集约用地潜力的高低和衡量的指标产生影响，仍需选取多种因素综合分析以取得较科学的潜力值，。农村居民点集约用地潜力是指一定经济水平条件下，借助一定的行政、法律和技术等手段，采用某种方法计算较接近真实值的潜力值，通过对农村居民点布局优化等方式实现农村居民点用地节约。农村居民点集约用地潜力(简称“农村居民点潜力”)的实现以农村居民点集约用地潜力测算(简称“潜力测算”)为基础，因此，选择合理的、较准确的潜力测算方法至关重要。

1.2 潜力测算方法

对农村居民点进行挖潜是当前专家们提出的解决农村土地闲置、低效利用，缓解耕地减少压力的一个可行、有效的方法。近几年，国内不少学者对农村居民点潜力进行了探索研究，通过实践与理论的结合，提出多种方法。杨悉廉等[8]采用人均建设用地标准法测算如皋市各镇的理论潜力，再建立修正系数测算指标体系，计算如皋市各镇的实际潜力。郑新奇[9]使用不同的方法测算农村居民点的潜力，包括人均、户均建设用地标准法，规划标准法，现状调查法等。何英彬等[10]采用宅基地闲置率法和容积率法，测算农村居民点潜力。盖乐等[11]使用4种方法及每种方法所占权重，得出综合理论潜力。刘玉等[12]提出使用综合分析法测算农村居民点潜力，选取3个评价指标，根据分值综合确定潜力大小。有一些学者提出新的方法测算潜力，朱泰峰等[13]基于植被覆盖率测算潜力，主要是通过研究植被覆盖与内部用地结构，从而提出基于植被覆盖率修正的潜力测算方法。朱晓华等[14]采用遥感判读法测算农村居民点中空心村用地潜力。另有学者指出，农村受多种因素共同影响，应对农村居民点进行类型划分，针对各种类型开展潜力测算工作。林坚等[15]认为不能仅靠公式进行计算，而应结合自然等因素，因而提出三分法。林常春等[16]提出分时间段开展潜力测算工作。

综上可以发现，我国学者提出多种多样的潜力测算方法，计算方法各有千秋(表1)。

表1 农村居民点常用潜力测算方法优劣势Tab.1 The inferiors and superiors of common potential calculation methods for rural residential area

潜力测算根据计算方式可以分为两类，一类是依托规划，采用标准值进行计算。农村居民点实际用地面积与标准面积相减的结果为潜力值。以上测算方法1，2，3，5，8均采用这种思路，标准值均由《村镇规划标准》中获得或者推算出来。此种测算方式简单易操作，但是缺乏对农村居民点集约利用实际制约条件的分析，计算得到的仅是理论值。另一类是注重现场调查，采用外业调查数据进行计算。理论值为外业调查值，通过某种数据处理方式，选取多种因素进行修正，获得农村居民点集约用地实际潜力值。以上测算方法4，6，7均采用这种思路。但由于此方法在整个测算区域内均使用同一标准，缺乏对不同类型的农村居民点的考虑，使得所得的结果与真实值有较大的偏差。

农村居民点是一个复杂的综合体，由多方面作用而形成，潜力测算极有可能受到多种因素的影响。从宏观方面来看，集约利用理论及农村居民点用地管理政策对潜力测算工作推进有较大的制约；而农民的意愿、宅基地新旧程度等微观因素也会影响潜力测算的准确性。

2 潜力测算的影响因素

2.1 影响潜力测算的宏观因素

采用文献综述法及专家咨询法研究农村居民点集约利用评价，从宏观方面看，影响潜力测算的因素如下。

(1)农村居民点用地管理政策和法律方面缺失。我国农村宅基地方面的规定较少，而且国家层面没有完善的、针对性的管理条文，而且现有的法律法规效力系统性差，如宅基地取得的相关规定至今未有明确详细的规定。这不仅导致了“一户多宅”现象的出现，而且使宅基地合理流转困难，其结果是有较多的宅基地处于闲置状态，即使坍塌、破败也未进行重新利用。

(2)农村居民点用地规划标准缺失。虽然我国已经出台《镇规划标准》(GB50188—2007)与《村镇规划标准》(GB50188—93)，但此两项标准都没有规定详细的村庄规划标准。《村镇规划标准》适用于村庄规划，但仅对村庄进行规模分级。而《镇规划标准》仅只适用镇规划与乡规划。因此，大部分农村还没有详细的土地利用总体规划，导致用地缺乏规范的引导和控制，使得农村居民点布局随意、不规则并且出现沿交通干道线性分布的现象[19]；一些经济较发达地区农村居民点面积持续增加，而且随意占用农民赖以生存的耕地，导致耕地总量动态平衡目标难以实现[20]。

(3)农村居民点集约利用理论、技术不成熟、不完善。农村居民点集约利用涉及多学科、多理论，但其开展时间较晚，且我国幅员辽阔，农村经济情况差别较大，到目前为止还没有得出任何完善的农村居民点集约利用的理论框架；而在实际工作中，由于缺乏专业的技术人员，基层整理工作多由无资质的人员完成，不能很好地实现农村居民点集约利用的目标[21]。

(4)农村易受旧有观念影响，土地集约利用意识较弱。由于受传统观念、历史等因素影响，农民对农村宅基地所有权的认识错误，误认为老祖宗留下房子就是自己一辈子可以拥有的，出现这种问题的原因是把使用权当成所有权；时至今日，在农村地区仍然存在着“看风水”决定房子的选址和朝向，从而造成农村居民点在部分区域呈现出分布不规则且随意的规律；基层政府部门对农村居民点集约利用内涵理解不到位，重数量轻质量，忽视存量土地，只注重眼前利益，不注重生态环境的保护，一味的追求经济快速发展，而政府也并未采取强硬的措施对破坏生态环境的行为进行惩处[22]，政府理解不到位导致其对当地居民宣传不到位，没有充分调动村民的积极性，使村民利益受损，不能充分发挥其监督作用。

(5)其他原因。由于一些地区以丘陵、山区为主，农村居民点布局优化受到影响，导致农村居民点相对分散，难以形成一定规模的集聚[23]，这种零星的分布格局不仅严重影响了农村基础设施建设，而且对农业布局也有重大影响。

2.2 影响潜力测算的微观因素

通过对大量以“农村居民点”为主题的文献进行分析，探索影响潜力测算的微观因素。其中，约80%的文献提到宅基地新旧程度对潜力测算有较大影响；约78%的文献在潜力测算中涉及农户意愿的因素；约57%的文献提到地形地貌条件是潜力实现的限制因素；约48%的文献认为历史文化条件是潜力测算需要考虑的因素。除此之外，有文献提到农村居民点经济实力等因素。由此可以发现宅基地新旧程度、农户意愿、地形地貌条件、历史文化条件等因素对于潜力测算有较大的影响。若不考虑诸如此类的影响因素，不论采用何种方法计算潜力，都会使所得的潜力值较真实值偏大。

(1)宅基地新旧程度。宅基地是当地农户的主要生活场所，一般来说农户更愿意住舒适的房屋，但是这与房屋的修建年代有紧密的关系。曲衍波等[24]的研究表明农村居民点的房屋建造年代越远，居住房子越陈旧，整理难度越小。

(2)农户意愿。农户意愿对实际潜力测算有较大的影响[25]。农户意愿受多种因素的影响，如年龄，家庭人均收入，交通便捷度，公共基础设施完备率等。

(3)地形地貌条件。一些农村地处山区，受地形地貌条件的影响，选址更多考虑交通及区位因素[4]，布局较分散，虽然理论潜力较大，但可实现的实际潜力却较小。

(4)历史文化保护。一些农村属于古村落保护区，具有重要的历史价值和建筑价值，因此，古村落保护在农村居民点挖潜过程中是需要考虑的影响因素。

3 分类型农村居民点潜力测算

影响潜力测算的因素会使农村居民点内部出现一定比例的可挖潜的区域以及部分不可挖潜的区域。所以，需要根据农村居民点挖潜区域的大小对其进行类型划分。根据以上影响方法的因素，将农村居民点划分为全部挖潜型，部分挖潜型，禁止挖潜型，针对不同的类型，确定相应的农村居民点潜力测算方法。

(1)全部挖潜型。适用于65%及以上的用地均可以挖潜的农村居民点。一般情况此类型农村居民点较少受地形地貌的影响，区域宅基地修建年代较远，农户愿意搬迁，并且非历史文化保护区。此类型农村居民点比较容易获得挖潜数据，适用于直接采用公式进行计算，如：人均建设用地标准法，户均建设用地标准法等，对理论潜力修正后得到实际潜力。

(2)部分挖潜型。适用于65%及以下的用地可以挖潜的农村居民点。一般情况此类型农村居民点可能受到农户意愿或者地貌形态、海拔等的影响，应结合实际情况开展潜力测算工作。对于可挖潜的部分采用公式直接计算，对于不可挖潜或者挖潜有难度的区域可采用经验值法、农村居民点整理潜力外业调查统计法以及综合分析法获得潜力。

农村居民点整理潜力外业调查统计公式为：

式中：ΔS表示农村居民点集约用地潜力值；S1表示废弃、坍塌等不再利用的宅基地面积；S2表示空闲地面积。

综合分析法计算公式为：

式中：ΔS表示农村居民点集约用地潜力值；S表示农村居民点现状面积；S1表示考虑宅基地新旧程度的农村居民点集约用地潜力值；S2表示考虑农户意愿的农村居民点集约用地潜力值；S3表示受地形地貌条件影响不能挖潜的农村居民点面积；S4表示受历史文化条件影响不能挖潜的农村居民点面积；γ1为基于宅基地新旧程度的潜力测算权重；γ2为基于农户意愿的潜力测算权重；γ3为基于地形地貌条件的潜力测算权重；γ4为基于历史文化条件的潜力测算权重。

(3)禁止挖潜型。这种类型多是古村落等具有保护价值的农村居民点。由于农村居民点中大部分为古村落等保护区，挖潜的可能性较小。这种类型的农村居民点是我国历史文化的传承，应多注重保护而非开发，潜力测算可采用农村居民点整理潜力实地调查统计法。

4 结论

潜力测算方法受4个因素影响，综合各因素的特点，将农村居民点划分为全部挖潜型、部分挖潜型、禁止挖潜型3种类型。不同的农村居民点类型在挖潜过程中受到的影响也不尽相同，故3种农村居民点类型采取不同的方法测算潜力，并且明确各种类型的具体计算公式。此方法充分考虑了潜力测算实际工作推进过程中需要考虑的微观因素，能够较准确地测算出潜力值。

农村居民点受自然、经济等诸多因素的影响呈现不同的用地特点，所以农村居民点潜力测算是一个综合性、复杂性的问题。本研究通过划分不同的农村居民点类型，规定每一种类型的判别依据，采用与之相应的潜力测算方法，以期获得较接近真实值的潜力。

因基础资料有限，并未选取某一农村居民点进行案例分析，下一阶段将选取典型村进行潜力测算，采取分类型的农村居民点潜力测算方法计算潜力，并对计算结果进行统计分析。

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Study on the Methods of Potential Calculation for Rural Residential Area

Dang Hui ， Zheng Xinqi ， Bai Shujian ， Yuan Zhiyuan

(SchoolofInformationEngineering,ChinaUniversityofGeosciences,Beijing100083,China)

Analysis of the existing rural residential intensive land use potential calculation method and results finds that methods commonly used are easy but lack of consideration of the different types of rural settlements, resulting in the too large potential value is too large. The paper aims to come up with a more reasonable approach to measure the potential of rural resdential landuse. Therefore this paper summarizes the macro and micro factors that affect the potential rural settlements. According to the degree of constraints for rural residential potentiality exploitation, rural residential was divided into three-aspects. The research proposed classification of rural residential types for potential calculation. Rural residential of completely potential tapping type directly uses formula to calculate potential. Part potential tapping type uses field survey and comprehensive analysis method to calculate potential. Prohibition potential tapping type uses field survey to calculate potential. Potential of this approach is closer to the true value of the measured values, and providing data supporting for rural residential land management.

rural residential area; intensive land use; potential calculation

2015-11-19；

2016-08-25

国土资源部公益性行业科研专项经费项目(2015 11010)

党慧(1991-)，女，内蒙古包头市人，硕士研究生，主要从事土地集约利用评价与土地信息技术应用等研究，(E-mail)huidang@cugb.edu.cn。

郑新奇(1963-)，男，河南伊川县人，教授，博士生导师，博士，主要从事GIS开发与应用、土地评价与规划、土地集约利用、空间数据挖掘、复杂系统仿真研究，(E-mail)zxqsd@126.com。

F301.24

A

1003-2363(2016)05-0124-04