城市房屋使用安全管理现状分析与对策研究

■ 郑胜蓝 蔡乐刚 陈 洋



城市房屋使用安全管理现状分析与对策研究

■ 郑胜蓝 蔡乐刚 陈 洋

【摘 要】我国既有房屋量大面广、类型众多、完损各异，安全问题逐年显现。近年来许多城市陆续颁布了房屋使用安全管理的地方法律法规，在房屋使用安全管理方面取得了较好的成效，但仍面临着管理机制不够完善、保障体系尚不健全等问题。文章针对我国房屋安全管理现状进行了分析，并对国外房屋使用安全管理模式进行了调研，在此基础上总结分析我国房屋使用安全管理存在的主要问题，并对提高我国城市房屋使用安全管理水平提出了几点建议。

【关键词】既有房屋；房屋使用安全；法律法规；管理体制

郑胜蓝，博士，上海市房地产科学研究院；蔡乐刚，上海市房地产科学研究院房安所所长、高级工程师；陈洋，博士，上海市房地产科学研究院院长、教授级高工。

1　我国城市房屋使用安全管理概况

随着我国社会经济发展步伐的加快以及住房制度的改革，房屋规模越来越大。以上海为例，根据上海市统计局提供的数据，截至2013年底，上海市国有土地上各类既有房屋总量已超过11亿m2，且仍在持续增长，2009～2014年，全市每年新建房屋竣工面积都接近2 500万m2。然而，我国城市既有房屋的使用与维护现状不容乐观，存在“大拆大建”、“重建设轻维护”等现象。一方面，有部分既有房屋出现安全隐患较为严重，或功能不符合现代使用需求的问题；也有部分大量拆除建筑的使用寿命远未达到其设计寿命，不仅造成巨大的资源浪费，还严重污染环境。另一方面，房屋信息数据量大且存在缺失现象，信息变化频繁，涉及的管理部门较多。同时，在既有房屋的日常维护管理或应急抢险、解危等活动中，房屋的基本资料如产权人、设计、施工图纸、后期装修改造、完损状况、检测报告、修缮图纸等历史资料缺失，部分既有房屋的相关资料信息分散于各相关部门或单位，无集中统一的信息化管理平台，导致资料信息收集整理难，甚至存在丢失现象，成为突发事件应急处理时的短板。既有房屋的这些特点造成了房屋安全管理难度大、管理水平参差不齐、管理效率不高、安全事故多发。

2014年4月4日，浙江奉化居民楼发生部分倒、坍塌，国家住建部随后即时发出《关于组织开展全国老楼危楼安全排查工作的通知》，以加强城市老楼危楼安全管理，防止垮塌事故发生。2015年，各地仍旧发生多起老楼危楼垮塌事件。6月9日，贵州遵义市一居民楼发生局部坍塌；6月16日，天津一洗浴会馆坍塌，人民生命财产遭受了巨大的损失。6月17日，住房和城乡建设部紧急召开全国老楼危楼安全排查电视电话会议，要求在全国范围内全面、迅速开展老楼危楼安全隐患大排查、大整治活动。上海、广东、贵州、河南等地纷纷结合本地区实际情况，迅速部署老楼危楼安全排查。

城市房屋使用安全管理问题日益引起政府部门的广泛重视。目前我国与房屋使用安全相关的国家层面的法律法规主要包括《城市危险房屋管理规定》（建设部129号令）、《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）、《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部110号令）、《物业管理条例》（国务院第504号令）、《建设工程质量检测管理办法》（建设部141号令）等，通过法制建设，逐步建立和完善了城市危险房屋管理法规和规章制度、房屋装修管理和物业管理体系等。然而，上述法律法规规定的管理内容均只涉及房屋使用安全管理的一部分，缺乏系统性，因此在房屋安全管理方面难以发挥全面的统领作用。

在地方层面，北京、杭州、成都、广州、南京、天津等多个城市陆续出台了房屋使用安全管理规定、办法、条例等规章和法规，设立了房屋使用安全管理的相关制度，包括房屋安全鉴定管理、危险房屋治理以及白蚁预防和灭治管理，有些还包括住房装修管理、房屋应急抢险等管理内容。从国内各城市房屋使用安全管理条例实施情况来看，条例颁布实施对规范房屋安全使用、检测、鉴定、装修改造、危险房屋治理等方面发挥了重要作用，提高了房屋管理水平，降低了房屋安全事故发生率。但同时也应看到，条例在实施过程中，也存在诸如责任主体不够明确，上位法法律依据不够清晰，房屋安全鉴定管理不规范，强制鉴定、定期检测实际操作不理想，装修拆改处罚难等几方面的问题。

总体而言，我国尚未针对城市既有房屋出台系统性的国家法律法规，目前主要是依靠散见于不同规章中的零星规定对房屋使用安全进行管理。各主要城市陆续出台了地方性法律法规，设立了房屋检测鉴定、房屋修缮、应急抢险等安全管理制度，提升了房屋使用安全管理水平，但仍然存在缺乏强制性措施、法律法规不完善、房屋安全信息系统尚未建立以及保障机制不健全等问题。

2　国内外房屋使用安全管理经验借鉴

各国由于现实国情和城市管理体系上的不同，在房屋使用安全管理体制、机制、法制方面均存在差异，但比较健全和完善的房屋使用安全管理体系均具有如下共同特征：立法规范房屋使用安全管理的内容、制度及程序；管理机构分工明确、权责清晰；执法严格，罚则严厉，责任到人，违法必究；政府设置专项资金，投入充分的财政和技术支持；定期检测制度、性能评定制度、保险制度等保障机制健全；政府、社会、行业、NPO法人等团体组织共同参与，有效联动；重视专业检测、修缮维护队伍的培养，有完善的专业技术资格、资质认定体系。以下重点从房屋全生命周期管理、强制性检测以及房屋质量保险三方面，参考借鉴国内外的先进管理经验。

2.1房屋全生命周期的法制化管理

许多发达国家和地区都通过立法规范房屋使用安全管理的内容、制度及程序，且法制化管理贯穿了房屋全生命周期的各个阶段。以香港为例，《建筑物条例》及另设的《建筑物管理条例》等6部法例以及相应规例构成了香港房屋建筑管理的基本法律法规体系，全面涵盖了房屋建筑在规划、设计、施工、长期使用直至拆除等各个阶段的质量和安全管理，其立法思想体现了房屋全生命周期管理的理念。

新加坡对建筑的控制和管理的立法同样以巨细靡遗著称。《建筑控制法》、《建筑控制条例》、《建筑控制认证检测者与认证检测机构条例》等一系列法律法规均对房屋的安全管理作出具体规定，立法全面涵盖了空气质量、环境可持续性、窗户安全、建筑性能、公共避难所、建筑信息及图纸审批、坡道安全、定期检测、房屋维修及楼层管理等内容。对于违法建筑的处理也以严刑峻法著称，例如，《建筑控制法》的第五部分《建筑检测》第28条规定，对于违反或不履行关于房屋检测等特定通知的房屋所有者，可视为犯罪并处2万新加坡元以下的罚款。

2.2房屋周期性检查检测制度

英国、新加坡、日本等国家和中国香港地区都设置了既有房屋的周期性检查制度。日本早在1950年发布的《建筑基准法》中，就对房屋管理的定期检查制度做了明确规定。英国在《建筑物维护管理指南》（标准BS8210—1986）第4.2.3条规定了既有房屋一般检查和详细鉴定的内容。其中，详细鉴定即由专业技术人员对建筑结构进行全面鉴定，其周期通常不超过5年。新加坡对定期结构检测制度等也有强制性规定。其中，对于居住建筑，检测周期为10年一次，对于非居住建筑则为5年一次。中国香港于2012年6月30日开始全面施行“强制验楼计划”。该计划规定，楼龄达30年或以上的私人楼宇的业主，须委任一名注册检验人员就楼宇的公用部分、外墙、伸出物或招牌每10年进行一次检验，并负责监督检验后认为需要进行的修缮工程。对于不履行或者阻碍强制验楼和验窗的违法者，政府会对其进行检控，并处以相应的法定罚则，违法者一经定罪，可处$10000～$25000的罚款，情节严重的还可处监禁。

2.3房屋质量保险制度

房屋质量保险主要承保房屋由于主体结构缺陷等问题而造成损失的工程质量事故，在国际上许多发达城市和地区为强制性保险，在法国的投保率达到100%，在日本、英国等发达国家也达到90%。目前，国际上较为成熟的房屋质量保险制度主要包括法国的房屋质量10年保险、日本的住宅瑕疵保险、英国和美国的潜在缺陷保险，以及西班牙的强制性保险和非强制性保险综合体系。

法国是开展强制性房屋质量保险最为成熟的国家之一，很早便通过立法保障房屋质量保险的强制性。1978年制定的《斯比那塔法》规定房屋质量保险为强制性保险，保险期限按照结构和设备分，设备为2年，结构为10年。在法国房屋质量保险推行前期，保费为总造价的3%，之后由于质量问题较多，一度上涨到10%。由于保险是强制执行，因此保险公司不需要在宣传上投入很大力度，而将精力主要集中在对工程质量的监督和控制中。法国房屋质量责任保险开展20余年来，保费数次下调，如今缺陷保险费率为建筑工程总造价的1.0%～1.5%，房屋安全风险控制水平大大提高。

3　我国房屋使用安全管理重点问题及对策研究

3.1装修改造监督管理

国内各城市在房屋修缮装修改造行为的管理上，主要有3种形式，一种是装修改造行为中的特殊行为（与改动结构相关）实施行政审批，经批准后方可实施，以成都为代表；一种是装修改造中的特殊行为实施备案制，相关管理部门强化过程监管，以杭州为代表；第三种是装修改造行为监管由房屋安全责任人或物业管理企业承担，其中物业管理企业主要承担监督责任，以天津为代表。以上3种形式中，行政审批制的管理力度最大，其次是备案制，这两种制度对规范装修改造行为具有明显的约束力；对于第三种情况，房屋安全责任人往往是实施装修改造的行为人，自我约束力较差，而由物业管理企业来监管，比由安全责任人自行监督效力相对要好，但仍然存在监管力度弱等问题。

建议可从以下三方面加强对装修改造活动的监管：①对居住类房屋，原则上不得进行改变承重结构的装修改造活动，装修需向物业管理单位备案。对非居住类房屋，涉及改变使用功能、增加荷载、拆改承重结构等活动施行审批制，由建设或房管部门进行行政审批和监督管理。②加强过程监管，强化业主的自查责任，充分发挥物业管理单位的监督管理责任，由各级审批部门进行监管；由上级管理部门进行督促、考核。③加强竣工验收和资料归档管理，对所有装修改造行为，图纸等资料应由物业管理单位（适用于全部）录入，施行一户一档案、一楼一档案、一小区一档案的档案管理制度。

3.2相邻工程施工影响

随着以轨道交通为主的城市基础设施全面开工建设，周边房屋受施工影响的情况时有发生。国内部分城市如广州、杭州、南京等地方法律中对减少相邻工程施工对周边既有房屋的影响进行了明确规定，要求在相邻工程施工时，需对周边房屋采取检测等相应措施，并对处置流程进行了规定。地方城市的主要措施包括在施工前，建设、施工单位要采取有效的保护措施，对影响范围内的房屋进行安全鉴定；已发生危及房屋安全情况的，建设、施工等单位应及时修复，排除危险。

为减少相邻工程施工造成对房屋安全的不良影响，建议主要可从以下几方面采取措施：①合理协调施工审批流程。首先，在施工公示阶段，施工方案应征求相邻房屋业主或业主代表意见，特殊情况下可采取召开类似听证会性质的征求意见会，取得相邻房屋业主或业主代表的同意；其次，建设及房屋主管部门在审批施工许可证时，应对建设方案对相邻房屋影响的评估书进行备案。②通过法律法规明确相邻工程施工影响的一般规定，包括属地政府、建设、房管、施工、检测等各方职责，以及建设、施工及检测等单位应采取的技术措施，如建设、施工单位在设计阶段应采取预防措施，检测单位对周边房屋的检测、监测和后评估措施，发生影响后的保障和补偿措施等。

3.3房屋质量保险制度

我国房屋质量保险从21世纪初开始发展起步，目前主要以住宅质量保险为主，包括国家住建部主导的住宅质量保证保险和建设工程质量保险，以及上海市住宅工程质量潜在缺陷保险等。2002年底，住建部住宅产业化中心与中国人民保险公司联手正式推出住宅质量保证保险业务。2005年8月，住建部与中国保险监管委联合下发《关于推进建设工程质量保险工作的意见》，就进一步推进建设工程质量保险制度的落实提出了具体实施措施。2006年，中国人保出台了工程质量保险条款，同年9月19日，住建部与保监会联手，在北京、上海、深圳、武汉等城市开展了建设工程质量保险试点工作。2012年，上海市建设交通委、市住房保障房屋管理局、市金融办上海保监局联合发布《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》，鼓励推行工程质量潜在缺陷保险。

虽然房屋质量保险制度在我国推行已超过10年，且国家和地方均对参加保险的开发建设单位给予了免交物业保修金、质量保证金等政策上的支持，但是截至目前，仅有2003年初中国人保厦门分公司承保的“华天花园”的住宅质量保险、2014年太平洋财产保险公司承保的上海新世界花园二期、紫竹半岛等住宅潜在缺陷保险等少数的投保案例，且建设工程质量保险在各试点城市推行效果也并不理想。缺乏强制性措施、法律依据不足、保险的风险控制体系不完善、保险业发展水平较低、缺乏多元化的保险模式等一系列的难点是房屋质量保险制度在我国推行不畅的主要因素。

因此，建议我国可参照法国的做法，从政府强制入手，推动房屋质量保险的实施。在推行初期，可采取强制性保险和自愿性保险相结合的方式，对房屋整体结构安全等涉及重大房屋安全问题的项目采取强制性保险，对设备、渗漏水等项目采取自愿性保险，并采用单项目保险和多项目保险相结合的方式，逐步推进强制性保险的建立。此外，还应尽快从相关法律法规的修订、构建承保审核指标体系、政策性和商业性保险相结合、完善保险经济补偿机制、组建房屋质量检查机构等方面入手，为强制性房屋质量保险的建立创造条件。

4　提升我国房屋使用安全管理水平的几点建议

4.1加强立法

房屋使用安全管理是城市公共安全管理的重要组成部分，从国内外主要城市和地区的立法情况来看，法律约束效应突出，效果明显。因此，建议加强房屋使用安全管理的针对性法律法规的制定以及完善。

房屋使用安全管理涉及房屋全生命周期各个阶段，时间长，涉及面广，相应的法律应对房屋管理制度、房屋安全责任人、房屋安全周期性检测与修缮、装修改造监督管理、管理机制、安全管理信息系统、安全使用、危险房屋治理、白蚁防治、相邻工程施工影响等方面进行系统规定，并对违反相应规定的处罚措施予以明确，达到安全管理预防为主，防治结合的目标。

4.2加强信息系统建设

我国既有房屋具有量大面广、安全隐患突出的特点，且管理涉及房管、建设、规划、文化、教育、卫生、消防等多个系统，信息量大，管理复杂。建立房屋使用安全管理信息系统，可为提高房屋使用安全管理效率提供可靠的技术手段，是信息化社会建设的必然要求。

通过建立城市既有房屋安全信息系统，为每一幢房屋建筑建立档案卡，包含房屋建造信息、物业管理部门及变更信息、图纸资料、修缮改造资料、安全检测报告、需重点监测的部位和突出的安全隐患等内容，以地理信息系统为基础，作为房屋管理部门强有力的工具，实现全生命周期管理，做到实时跟踪、实时监测、及时预警，各部门信息联动，互通有无，将安全事故消灭在萌芽状态，从而提高城市房屋的管理水平和效率。

4.3加强专业人才队伍建设

目前我国房屋管理专业人才缺失现象较为严重，特别是基层专业管理和专业技术人才流失和断层现象更为突出，有些甚至影响了正常的管理工作。

因此建议加强房屋使用安全管理专业人才队伍建设，主要包含两方面，一方面是专业管理人才培养，主要是物业经理、房管办和房管集团专业房屋管理者、相关房屋管理单位房屋管理者、专业执法人员等，引进专业管理人才，加强培养和考核，建立绩效评估制度，建立一支专业、高素质的管理人才队伍；另一方面是专业技术人才和队伍建设，主要是物业管理工程师，房屋检查、检测及修缮工程师等专业技术人员以及专业单位的建设和培养，设立上岗证、资质等管理制度，提高准入门槛，加强监督管理。

4.4加强安全宣传教育

房屋安全与防灾救灾能力的提升，不但取决于专业科技成果的应用和管理水平，而且还与广大民众对相关科学知识的普及程度密切相关。因此，应定期开展房屋安全与防灾救灾方面的科普教育，提高房屋使用人的安全意识，降低因安全知识欠缺造成的安全隐患和事故。尤其应面向房屋所有权人、使用权人宣传房屋使用安全管理和使用知识，重点开展房屋日常维护管理、使用安全注意事项、应急检查措施、使用安全责任人职责和相关法律责任等内容的宣传教育。

4.5其他方面

强化房屋安全监管机制，一方面，加强房屋安全内因监督管理，主要是按照房屋建筑类型、建筑年代、建筑面积、建筑结构等进行分类监督管理；另一方面，加强房屋安全外因预警管理，建立相邻影响、房屋不当使用、房屋使用过程中引起房屋安全突发事件等进行分类的预警管理。

强化房屋安全保障机制，试点建立房屋质量保险，加强房屋安全风险控制管理，逐步建立强制性房屋安全保险制度，增强风险应对措施，转移房屋安全事故风险，提高风险承受水平。

强化房屋违章处罚机制，设立一套行政处罚、行政处理与舆论监督有机结合的制度。对房屋安全多次违法、拒不停止违法行为、性质恶劣的违法单位和个人，要借助新闻媒体予以舆论监督，公开曝光。对可能造成危害人民生命的房屋安全事故的，直接追究单位法人和直接责任人的责任，严重的提请司法部门追究法律责任。

5　结语

与房屋使用安全管理制度较为成熟的国家和地区相比，我国的房屋使用安全管理存在一定的差距，尚无专门针对既有房屋使用安全管理方面国家层面的法律法规，且通过地方性法律法规建立房屋使用安全管理制度的城市也较为有限，相应的技术标准不完善，这造成了部分既有房屋在使用、维护、评定、改造、拆除等环节出现问题。因此，我国应尽快从健全房屋使用安全管理机制、完善房屋安全法律法规、强化房屋安全保障机制和加强房屋安全监管力度等几个方面加强房屋使用安全管理，以依法使用、预防为主、防治结合、定期检查、科学鉴定、合理修缮、综合治理、严格监管、司法保障、确保安全为目标，针对房屋使用安全管理适用对象、房屋安全责任、房屋使用安全管理强制性规定、修缮装修改造监督管理、相邻工程施工影响等相关重点问题进行进一步深入研究，以进一步完善我国城市管理体制机制，维护城市安全。

Analysis of Management Status of Safe Use of Urban House and Countermeasure Study

Zheng Shenglan Cai Legang Chen Yang

【Abstract】China has large amount and various types of houses in different perfection states and the safety problem is emerging year by year. In recent years, many cities successively unveiled local laws and regulations on management of safe use of house and achieved favorable achievements, but there are still problems of imperfect management system and safety system. This paper analyzes China's house safety management status and carries out investigation on Chinese and overseas management mode of safe use of house. On such basis, we summarize and analyze main problems in management of safe use of house and propose suggestion for promoting management level of safe use of house of Chinese cities.

【Keywords】existing houses, safe use of house, laws and regulations, management system

收稿日期：（2015-10-26）