民办非企业单位破产清算法律制度思考

音邦定 任兵

摘 要 民办非企业单位作为我国社会组织的重要组成部分，对我国社会经济的发展起到重要作用。但在社会经济活动中，因经营不善等原因导致资不抵债的单位也不在少数，因此就面临一个如何规范有序退出市场的问题。我国企业破产法律制度相比于民办非企业单位破产清算更为成熟，值得借鉴，但也要根据具体情况具体分析。本文从民办非企业单位破产原因谈起，比较民办非企业单位破产清算和企业破产清算的异同点，考虑到民办非企业单位的特殊性质，提出几点针对性的意见和建议，以期建立和完善我国民办非企业单位破产法律制度。

关键词 企业破产法 民办非企业单位 破产清算

中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2016）03-000-04

社会组织作为我国经济发展的重要参与者，影响着我国经济的发展。广义上的社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会。 其中，民办非企业单位作为我国社会组织的组成部分，对我国社会经济的发展同样起到重要作用。民办非企业单位因其特殊的性质在多个方面区别于一般企业，由此决定着其在登记、变更、解散、注销等方面均区别于一般企业。

我国企业的破产清算有《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）及其司法解释予以规制，但我国民办非企业单位一旦出现资不抵债引发的破产清算，如何适用法律、如何规范有序退出市场，则缺少明确的法律规定，亦缺少针对民办非企业单位实际情况的法律规范。本文拟通过对比我国企业破产清算制度和民办非企业单位破产清算制度，分析异同点，取长补短，达到建立、完善我国民办非企业单位破产清算制度的目的。

一、民办非企业单位破产原因探析

民办非企业单位同企业一样，作为我国社会经济的重要参与者，在发展过程中均会受到外部因素和内部因素的双重影响，而导致企业出现资不抵债最终走向破产清算的原因也会发生在民办非企业单位之中。作为利用非国有资产举办的非营利性社会组织，民办非企业单位出现破产的原因既包括外部因素，也包括内部因素，是多种因素共同作用的结果：

（一）外部因素

1.国家法律法规不健全，政策扶持力度不足，部分民办非企业单位在发展过程中缺乏有力支撑。

纵观我国民办非企业单位的发展现状，在法律法规层面明显缺乏针对性的法律规范。有学者甚至认为目前我国民办非企业单位发展与管理中出现的问题大部分都与法律法规不健全不配套有直接的关系，已经成为阻碍民办非企业单位发展的瓶颈。 非营利组织的非营利性与政府的支持力度存在某种程度的正比关系，国家对民办非企业单位的扶持力度还不够有力，政府职能转移、购买服务的财政预算制度还没有真正建立，购买服务的事项范围还比较有限。 这是我国民办非企业单位发展过程中不可忽视的法律和政策短板。

2.市场经济冲击，部分民办非企业单位的产品和服务无法满足市场需求。

随着市场经济的不断发展，非营利性质的民办非企业单位不仅存在同行业单位的竞争，最关键的还要面临社会同行业同类型企业的冲击。由于民办非企业单位的非营利性和公益性的特殊性質，其在资金实力、市场运作、规范管理方面均与同行业社会企业存在不小的差距，由此导致了其产品和服务无法达到一个很高的水平。市场经济是讲求利益最大化的经济，是优胜劣汰的经济，市场理所当然的会选择具有高性价比的产品和服务。因此部分民办非企业单位缺乏足够的竞争力，长此以往不适应社会发展又缺乏创新能力导致不得不退出市场。

3.融资成本增加，流动资金缺乏，资金周转不畅，资金链断裂。

在当今的社会经济发展过程中，拥有足够的流动资金是企业能否发展壮大甚至能否生存下去的关键。民办非企业单位作为社会经济的参与者，当然也不例外。民办非企业单位资金来源单一，物力、财力偏弱，绝大部分民办非企业单位的收入来源是服务收入，极少涉及政府拨款和社会捐助。 总是将资金用于再发展、再投资，扩大规模。这就必然会产生向银行等金融机构申请贷款，而银行等金融机构高额的贷款利息导致融资成本增加，一旦市场出现风吹草动，无法按期支付银行贷款利息，长此以往恶性循环导致资金链断裂，最终走向破产清算退出市场的结果。

（二）内部因素

1.内部管理不善，缺乏吸引人才和占领市场的创新能力。

民办非企业单位作为社会组织之一，往往在组织架构和人员构成上不像公司那么规范，管理思路和制度构建也不像公司那么清晰。部分民办非企业单位就可能因为长时间发展缓慢或者停滞不前，加之内部管理缺乏科学决策与指导，直接导致单位无法吸引社会上优秀人才，同时市场被同行业的其他市场主体逐渐占领，这就必然导致其在市场经济中优胜劣汰，最终走向破产清算。

2.负责人个人好恶，事业心、责任心不强。

一个企业特别是中小型民营企业，负责人的能力、个人喜好、事业心强弱，直接关系到这个企业的发展及未来走向，对于民办非企业单位也不例外，甚至有过之而无不及。一个民办非企业单位的负责人如果对本单位事业抱着事不关己、漠不关心的态度，或者负责人本人存在不良嗜好，都会严重阻碍该单位健康发展，恶性循环资不抵债就可能走向破产清算。

二、我国民办非企业单位破产清算现状

（一）立法现状

民办非企业单位虽然是我国社会组织的重要组成部分，但法律法规对于这部分社会主体的规定却屈指可数，更不必说关于民办非企业单位的破产清算制度规定。就现行法律法规规定来看，与其有关的法律法规主要有：《公司法》及其司法解释；《企业破产法》及其司法解释；《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。上述规定对我国民办非企业单位破产清算、合理合法退出市场有一定的参考和指导作用，但对于民办非企业单位的特殊性方面却无章可循。有必要制定或增加关于民办非企业单位破产清算个性条款的规定，以适应民办非企业单位规范有序退出市场的实际需要。

（二）司法现状

根据最高人民法院的统计数据表明，自2006年以来，破产案件已连续多年年下降。但全国通过各种渠道退出市场的企业数量却不断上升。可见，大量企业尚未经过破产程序退出市场。 而这其中，官方并未公布法院受理案件中民办非企业单位破产清算案件占据的数量。但就目前查阅的资料和了解的情况而言，目前我国的民办非企业单位退出市场多是政策性退出，自行解散清算或政府指导清算，人民法院受理民办非企业单位破产清算的案件少之又少。我们认为究其原因还是民办非企业单位破产清算缺乏专门的法律规范和指引。

三、我国民办非企业单位破产清算法律制度与企业破产清算法律制度比较

相比较我国民办非企业单位破产清算制度，我国企业破产清算制度经过三十多年的发展和完善，特别是2007年施行《企业破产法》后，逐渐形成了较为系统的操作规范，加之多年的企业破产司法实践，我国企业破产清算制度趋于成熟。将我国民办非企业单位破产清算制度与企业破产清算制度进行横向比较，有助于指导建立、完善民办非企业单位破产清算制度。

（一）从申请主体来看

破产清算案件是被动受理型案件，不告不理，必须由申请人向有管辖权的人民法院申请破产，法院才有可能启动破产清算程序。就企业破产清算而言，根据《企业破产法》第七条的规定，申请企业破产的主体可以是符合条件的债务人、也可以是对债务人享有到期债务的债权人，还可以是负有清算义务的人。反观民办非企业单位，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十六条仅规定了民办非企业单位自行清算，民办非企业单位如果出现资不抵债，由谁来申请破产清算没有明确规定。虽然《企业破产法》第一百三十五条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”但民办非企业单位一旦出现资不抵债，由谁来向法院提出申请，放宽受理条件还是从严掌握，需要根据其特殊性质来进行界定。

（二）“人”的处理

企业破产清算案件中关于“人”的处理，主要涉及到破产企业职工的安置。根据《企业破产法》第四十八条第二款和第一百一十三条规定，所欠职工工资和社保费用作为清偿破产费用和公益债务后的第一清偿顺位，给予优先保障。但由于民办非企业单位的特殊属性，其在破产清算中“人”的处理不仅包括自身员工的安置，还包括经营对象、客户的安置，如民办学校开办过程中出现破产，学校学生如何妥善安置也是重中之重。对于员工的安置，是否能够直接适用《企业破产法》的规定，而对于民办非企业单位而言，需要安置的经营对象、客户如何安置，是计算成债权债务来申报债权还是通过其他途径妥善安置，与企业破产则不同。

（三）资产的处理

根据《企业破产法》第一百一十条和第一百一十二条规定，破产企业的资产在法院选定破产管理人后，由破产管理人接管，管理人要依法委托中介机构进行清点评估并拟定资产处置方案，在债权人会议上通过资产处置方案，再将破产企业资产通过交易中心挂牌出售，变现价值在债权人之间进行分配。而民办非企业单位的资产组成则较为复杂，它既包括举办者自行投入的财产、国家政策性扶持发放的拨款、社会赠予捐助财产、经营过程中的经济回报等等。在对民办非企业单位破产清算过程中，是否根据资产性质区别对待以及如何处置不同性质的资产，有待规范。

（四）债权债务的处理

债权债务的处理是破产清算程序中的重要一环。根据《企业破产法》第四十六条规定，管理人对已知债权人发通知告知其前来申报债权，对于未知债权人，给予一定期限的债权申报期，管理人接受申报后，对申报人提交的债权证据资料进行审核，审核后提交债权人会议确认，再提交人民法院最终裁定确认。申报债权的清偿顺序也作了严格的规定和限制，对于对外债权的处理，管理人代为行使权利，对外依法以管理人的名义清收债权。而民办非企业单位作为非营利性的社会组织，虽然不以盈利为目的，没有大量的进行市场经营活动，但其在运行过程中必然会产生经济交往，由此产生债权债务关系，对于民办非企业单位破产清算中的债权债务，其对外债权债务不仅仅是单纯的经济往来，更多的是基于人身关系产生的债权债务关系，如：民办学校的学费、民办医院的医疗费、民办养老院的养老服务费等等，按照《企业破产法》关于分配顺序的规定，将它们一并纳入普通破产债权进行处理，还是作为优先债权予以保障，值得商榷。

四、完善我国民办非企业单位破产清算法律制度的思考与建议

根据上述对我国企业破产清算制度与民办非企业单位破产清算制度在申请主体、人、资产、债权债务等方面的比较分析，结合实际情况，对我国民办非企业单位的破产清算制度的建立和发展进行思考，据此提出几条完善我国民办非企业单位破产清算制度的法律建议。

（一）完善民办非企业单位登记与管理办法，规范管理

国家“十二五”规划纲要首次专章阐述社会组织，明确了“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。 这改变了以往民办非企业单位 “归口登记、双重负责、分级管理”的行政管理体制。而我国现行规范民办非企业单位登记的法律规范是颁布于1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，该条例在部分规定上已经无法满足我国民办非企业单位发展的要求，甚至阻碍其发展。其中有一个较为严重的问题是业务主管单位的确定。从《民办非企业单位登记管理暂行条例》来看，业务主管单位乃是依法履行行政管理的职责。业务主管单位本身的性质一般来说是行政机关，也可以是经法律授权或者行政机关委托的其他单位，但是这并不影响其作为业务主管单位时的法律性质。也就是说，成为某一个领域的业务主管单位并非基于其自愿，而是基于法定职责。属于自己的主管范围而拒绝履行职责的，行政相对人应当可以提起行政訴讼。但是在实践中，业务主管单位的担任却需要获得其同意，即便申请设立民办非企业单位完全符合法定条件和程序，只要没有单位愿意作为业务主管单位，也不无法成立。甚至在民办非企业单位成立后，如果业务主管单位不愿意再担任，而民办非企业单位又无法找到其他愿意担任业务主管单位的单位，就面临被注销登记的悲惨命运。 因此，修订完善《民办非企业单位登记管理暂行条例》，将业务指导与行政管理分开，真正落实“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的管理体制。建议提请全国人大常委会将行政法规上升为法律，制定民办非企业单位登记管理法律规定。规范管理的同时，也为将来可能出现的民办非企业单位规范有序退出市场奠定了基础。

（二）明确民办非企业单位申请破产清算的主体，降低民办非企业单位破产清算的受理门槛

申请企业破产的主体可以是符合条件的债务人、也可以是对债务人享有到期债务的债权人，还可以是负有清算义务的人。这样的规定较为宽泛，有利于资不抵债的企业规范有序退出市场。笔者认为我国民办非企业单位破产清算的申请人可以参照上述规定，既可以是符合条件的债务人本身，也可以是对债务人享有到期债务的债权人，还可以是依法负有清算义务的清算义务人。对于企业破产清算，法院受理情形有二：一是不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务；二是不能清偿到期债务且明显缺乏清偿能力。笔者认为基于民办非企业单位的特殊性质，其破产清算受理的门槛应当低于企业。民办非企业单位如果经营管理不善，不必非得等其继续亏损至资不抵债的状态才受理其破产清算申请，应当降低门槛，提前将可能出现破产的民办非企业单位纳入到破产清算程序中，这样既有利于该民办非企业单位规范有序退出市场，又有利于债权债务人合法权利的保护。建议将民办非企业单位破产清算受理的门槛界定为“企业法人不能清偿到期债务且又无法与债权人达成协议”。当然，降低门槛也要注意避免欺诈性破产和破产的恶意申请。

（三）完善民办非企业单位破产清算中对“人”的安置，减少社会矛盾，平稳过渡

在企业破产案件中，对“人”的清算主要指的是对破产企业原有职工的安置，《企业破产法》第八条和第十一条都提到了破产案件中要明确职工工资的支付、职工社会保险缴纳并制定职工安置预案，规定职工债权无需申报，在优先清偿破产费用和共益债务后，第一顺位受偿。而民办非企业单位在“人”的因素上区别于企业的最大特征是，它在为社会经济、文化发展提供服务的同时，向社会提供了大量的就业岗位。 民办非企业单位的职工较企业职工更具有人身依附性，因此在安置民办非企业单位的职工时，不仅是要考虑依法应当向职工支付多少工资、支付多少经济补偿金、办理多少保险，更多的还要考虑到职工的再就业，为职工谋求“新东家”提供支持。另外，对于破产清算的民办非企业单位的经营对象、客户等的安置也十分重要。这类人不仅仅是将其对民办非企业单位的权利折算成债权债务来进行申报、参与分配，还要考虑到这类人的后续安排问题。笔者建议，可以在保留《企业破产法》相关规定的基础上，针对民办非企业单位职工及经营对象的特殊性，预留部分资金用于妥善安置职工及经营对象，同时做好相关人员的安置对接工作。

（四）加强对民办非企业单位的资产管理，区分资产性质与权属

民办非企业单位的资产来源基本可以分为举办者自筹资金、政府支持、运营收入、接受捐助及其他合法收入。对于所有权登记在本单位名下的资产，在破产清算时作为破产财产进行处理没有异议，但对于所有权未登记在本单位名下或者所有权不明的资产，能否一并作为破产财产进行处理，则存有异议。在企业破产清算案件中，对虽然在破产企业场所内但所有权登记在其它主体名下的资产进行处理，不能作为破产财产进行处理。民办非企业单位破产清算中对于该类型的资产也应当按照该原则进行处理。对于在破产企业场所内但所有权登记不明的资产，在破产企业财产进行处理前如果没有权利人前来主张权利，一般情况下是作为破产企业财产一并处理，变现价值归为破产财产用于向债权人进行分配，这也符合保障债权人合法权益最大化的要求。但在民办非企业单位破产案件中，对在本场所内但所有权未登记在本单位名下或者所有权不明的资产，处理方法则应当有所不同。笔者认为，鉴于民办非企业单位的特殊性质，对该部分资产的处理应当按以下两个步骤处理：第一、对于能查明权利人的资产，通知权利人限期取回；第二、对于不能查明权利人的资产，通过媒体发布公告，给予一定期限的认领时间，符合条件的予以取回，期限届满仍未取回的资产也不能作为破产的民办非企业单位资产进行处置，考虑由该民办非企业单位的业务主管单位或者行政主管机关分配给其他同类型同行业的民办非企业单位，实现资源优化配置。

（五）规范债权审查，根据民办非企业单位的特殊性质确定债权清偿顺序

企业破产案件中，管理人对申报的债权进行审查，得出审查意见后提交受理法院裁定确认。在民办非企业单位破产案件中，笔者认为在遵循债权审查的合法性原则基础上，可以考虑从宽掌握审查尺度。在债权清偿顺序上，《企业破产法》第一百一十三条规定了企业破产债权分配的顺序，即第一顺序支付破产费用和共益债务，第二顺序支付破产企业欠付职工的工资、保险、补偿金等待遇，第三顺序支付欠缴税款等，第四顺序支付普通破产债权。而对于民办非企业单位破产案件中的债权清偿顺序，笔者建议将《企业破产法》中的第三顺序取消或者第三顺序、第四顺序合并作为同一顺序清偿。原因在于税款作为国家财政来源，其功能在于维护社会公共利益，具有公益性，而民办非企业单位作为非营利性社会组织，其本身也具有公益性质，民办非企业单位欠缴的税款不作为优先于普通债权的权利优先受偿，在体现公益性的同时，最大限度实现普通债权的债权人权益。

综上所述，我国民办非企业单位破产清算制度的构建与完善还任重道远。完善民办非企业单位登记与管理制度是规范民办非企业单位破产清算的前提和基础，基于此，降低法院受理民办非企业单位破产清算案件的门槛，积极受理符合条件的民办非企业单位破产清算申请，同时在破产清算过程中注重对“人”的安置特别是区别于企业破产清算的民办非企业单位经营对象、客户的安置，与此同时，准确界定破产清算的民办非企业单位财产，制定符合民办非企业单位特殊性的债权清偿顺序，促进破产清算程序的推进，最终实现破产清算的民办非企业单位规范有序退出市场。

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