小议俸以养廉

小议俸以养廉

杨静西北政法大学讲师

俸禄作为古时官吏的薪给，是官吏供给所需、发挥治国理政职能的物质基础。俸禄制度关乎财政、税赋、廉政等各个方面，对于发挥官员的积极性必不可少。但基于经济发展的水平与国家的政治环境，不同王朝或采取厚俸或采取薄俸。

厚俸以养廉，从总体上看具有一定的合理性。在法定的厚禄中，官吏取得供给上的满足和必要的支出，官员的基本需求在法定范围内得到了满足，无疑可以抑制其追求法定以外的贪掠，有助于官吏廉洁自律。宋朝是为数不多践行厚俸政策的王朝，宋太祖曾倡导“与其冗员而重费，不若省官而益俸”，多次敕令颁布省官益俸之策。然而正所谓欲壑难填，官吏尽管取得了法律内的优厚待遇，却也仍然会追求法律外的更多利益上的满足。厚禄在满足官员基本需求的同时并不能满足官员的贪欲。加之宋朝庞大的官僚群体，冗官冗费致使支出庞大，加大了财政压力，加重了税赋负担，百姓不堪其苦。

薄俸是封建社会长期奉行的一项政策。薄俸有利于缓解国家财政困难，减少俸禄支出带来的经济压力，也有利于缩小官吏与百姓生活的差别，使其励精图治，不肆意挥霍。但俸禄过低则官员基本所需不保，有悖乎官之为官的显赫与殊荣。历代君主都深感于官吏的重要价值，在薄俸政策背景下，对于官吏法定俸禄外的非法收入往往采取习惯上的默认，并通过养廉银、养廉地、赏赐等合乎法令的方式补充薄俸的不足。这样一来，官员的收入构成就由法定俸禄、默认的习惯收入、法定补充三部分组成，出现了法外支俸的现象，使得法定的俸禄制度遭到进一步的破坏。明初统治者力图以重点治吏，严刑惩贪，然人人不畏其法，仍继踵而为非，其原因就在于法定俸禄遭受制度性的破坏，纲纪废弛。

总之，俸厚或俸薄都会引发一定的问题。

从历史角度考量，官吏的廉洁对于政权的维护与发展十分重要。要发挥俸禄对于廉政的重要作用，需要建立合理的俸禄制度。合理的俸禄制度不仅有利于减轻国家财政负担，而且有利于维护官僚队伍的稳定与廉洁，实现真正意义上的俸以养廉。建立合理的俸禄制度，需要注重综合为治，具体有以下3点：

第一，维持官员数量和俸禄标准的相对稳定，使俸禄总量控制在府库收入所能承担的合理范畴。历史上的王朝在其发展过程中，往往都会面临俸禄日厚以及官吏数量的日增而导致越来越庞大的俸禄支出。俸禄的支出是以国家府库收入为前提的，其结果只能是通过征税赋、发徭役将之加诸于百姓，这样就容易激发经济与政治的危机，引发社会动荡。讲求俸以养廉，需要兼及税负。一方面要尊其位，厚其禄，保障人才清正为官之所需。另一方面要严格控制俸禄支出在财政中的份额，不可导致税赋太重。为此，控制官员人数设置，规定合理化的俸禄计量标准具有深远的意义。

第二，科学量化俸禄，依法规范俸禄，杜绝法外支俸。在寻求俸禄与府库收入平衡点的基础上，拟定合理的俸禄标准，量化官吏待遇，使得官吏财产透明化，既有利于官吏收入稳定与发挥才干，也有利于对官吏进行考课、监察，加强对官吏的廉洁监督。在拟定合理的俸禄前提下，将俸禄的标准、收支及监督纳入法律的范围内，给俸禄配之以法律的制度保障，用法律来规范俸禄，杜绝法外支俸是养廉的关键。合理的俸禄制度只有依靠法律的保障，并与考官之法、考课之法、监察之法等法律制度相结合，才能发挥俸以养廉的目的，实现官僚队伍的稳定与廉洁。

第三，为政在人，培养官员廉洁自律。俸禄太薄忽视了人的需要，厚俸养廉忽视了人的欲望，重法惩贪忽视了人的品行。我们以史为鉴讨论俸禄与廉政问题时，不可忽略人自身的作用。中国古代以诗书礼乐相尚，用以提高官员的人文素养，培养引导其人生观、价值观、世界观。官吏廉洁奉公，不为俸禄厚薄等外界环境所动摇的一个关键因素在于个人的内在修为。“礼义廉耻”、“三纲”（明明德、新民、止于至善）、“八目”（格物、致知、诚心、正意、修身、齐家、治国、平天下）等传统价值观念深入其心，有助于其保持名节，克己奉公。因此选用品行好的人为官对于养廉也尤为重要。为政在人，保持官吏的较高素质，有助于维持官僚队伍的稳定，发挥官员在治国理政方面的积极作用。