对上海市徐汇区“三院”社会养老服务体系建设的调研

【摘要】报告通过对上海市徐汇区养老服务体系建设的实践进行了调研，重点是对徐汇区养老服务体系社会化——“三院”模式：把社区为老服务资源进行有效整合，提高服务效益；对服务项目进行拓展，逐步提高服务能力；规范服务标准，提高服务质量；鼓励培育社会力量参与养老事业，壮大服务队伍；倡导老人改变观念，花钱购买服务。以期达到创建一种符合国际化大都市的养老体系。

【关键词】社会养老；养老体系；调研报告

党的十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：要全面建设小康社会，必须坚持人民的主体地位，进一步明确了全面建设小康社会为了谁、依靠谁和服务谁的问题，同时在六大发展理念之一——“共享发展”理念中指出：要大力发展公共服务，提升人民的幸福指数。养老服务也是上海市各级政府的重大课题之一，上海市徐汇区在此方面做出了重要探索，取得了较好的成效，对此，课题组结合上海徐汇在养老服务“三院模式”体系建设方面的实践创新，专程做一调研。

一、“三院”模式的主要做法

随着徐汇区人口老龄化的加剧，越来越多的老年人在生活照料、应急救助、文化娱乐等方面需要得到相应的照料和服务。为此，徐汇区提出了构建具有徐汇特色的社会养老服务体系建设，即“三院”养老服务模式。

1、“三院”的基本定式

第一，整合社区为老服务资源，推进“六助”为老服务项目化发展，形成功能基本齐全，项目搭配合理，信息服务到家、服务简便可选，满足基本需求的“宜居社区养老院”。

第二，把养老机构建设成“社区中心护理院”。充分发挥养老机构服务专业化、规范化的示范作用，通过社区养老这个平台，宣传养老护理知识，培训社区护理骨干队伍和家庭自我照顾者，将专业护理知识和服务，延伸到社区和家庭，真正实现机构、社区、居家养老服务三结合，提高社区养老服务能力和水平。

第三，通过向老年家庭延伸社区养老服务信息和项目，逐步增强家庭养老的功能，同时制定在家养老扶持政策，鼓励老年人在家自我养好老，使家庭成为“不出家门的颐养院”。

“三院”社会养老服务体系建设的目的，就是要把社区为老服务资源进行有效整合，提高服务效益；对服务项目进行拓展，逐步提高服务能力；规范服务标准，提高服务质量；鼓励培育社会力量参与养老事业，壮大服务队伍；倡导老人改变观念，花钱购买服务。

2、“三院”模式的基本架构

“三院”模式建立起来以后，从总体上讲还是要以提升服务水平和能力为中心，那么如何实现“三院”的超级联动呢？对此徐汇区就信了有益的探索，其主要是在建设“三院”社会养老服务体系需要信息服务、政策扶持、社区服务、多元运行、人力保障五大支持系统的支撑等方面进行了创新，其主要内容是：

第一、信息服务系统，是“三院”建设的重要支撑。目前，徐汇区已经通过政府购买服务的方式，建立起“久久关爱为老服务平台”。凡居住在徐汇区的老年人均可以加入平台。老年人只需要记住一个号码就能解决生活中的各类难题。平台整合了各街道镇的优质为老服务组织，为老年人提供各类咨询、联系服务组织、紧急救助、独居老人关爱、代办代理、俱乐部服务等，还为失智老人提供位置查询、电子围栏等服务。平台采取政府托底与市场运作相结合的方式进行，根据老年人多元化的需求提供无偿、低偿、有偿服务。平台的构建就是将各类信息和服务通过现代媒体主动送到老人家里，让老年人不出家门但可享受到各类基本的和个性化的服务。便捷地解决老年人有了疑问有处问、遇到危急有人救、碰到困难有人帮、娱乐休闲有处玩等各类生活难题。平台的建立还将吸引更多更好的社会组织参与养老事业，壮大为老服务队伍，提升为老服务质量。同时也倡导老人改变消费观念，花钱购买服务，提高老年生活质量。

第二、政策扶持系统，是三院建设的保障。目前，徐汇区先后出台了《关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目进一步推进我区养老服务工作的意见》（徐民发[2008]8号）和《关于进一步加强徐汇区养老机构规范化建设和管理的指导意见》等规范性文件，深化出台了多项扶持政策，加大了对新增养老床位和养老机构日常运营的财政资助力度。在此基础上，出台了《关于进一步规范对养老机构实施补贴的补充意见》，针对机构工作人员岗位补贴按护理等级资格证书予分类补贴。通过这一系列的措施，不仅营造了拴心留人的良好环境，提高了为老服务质量和专业化水平，同时也加大了对养老机构的运营补贴，确保了养老机构的正常运行。政策的扶持和资金的补贴，将吸引更多的社会力量兴办养老机构，解决老年人入住养老机构困难的问题。截止目前，全区40家养老机构中有近一半为社会力量兴办。《徐汇区居家养老助老从业人员绩效考核及奖励办法》的出台，将对居家养老助老从业人员的队伍稳定及提高服务质量起到积极的促进作用。“久久关爱为老服务平台”套餐的设置上，采取政府托底与市场相结合的方式，不仅满足老年人多元的服务需求，同时也是社会养老服务的正面导向：一是鼓励吸收更多的社会力量参与为老服务；二是倡导老人改变消费观念，主动花钱购买服务。

第三、社区服务系统，是三院建设的基础。目前，各社区均成立了居家养老服务中心和助老服务社，开展以助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医“六助”为主要内容的助老服务项目，并整合了社区内各类优质服务组织为老年人提供生活、休闲娱乐类等低价优质服务。全区共建有标准化老年活动室215家，定期为老年人开展各类文体活动。与社区卫生服务站合作，为老年人建立健康档案，并为65周岁以老年人定期免费体检。还对社区为老服务资源进行了整合，使为老服务的效益得到了进一步的提高。

第四、多元运行系统，是三院建设的动力。通过购买服务或公益创投、招投标等形式，培育和引领社会组织、社会力量参与养老服务，形成政府主导、社会参与、市场运作的多元运行系统，丰富老年服务市场。目前，他们通过政府购买服务的方式成立了“久久关爱为老服务平台”，不仅节约了建设成本，同时也是鼓励、引导社会力量参与养老事业。平台的运行需要大量的后台服务企业的支撑，为此，将会吸收更多更优质的社会组织加入，这将形成一个良性循环，将更进一步提高为老服务质量。目前，社区内的大部分为老服务项目均采取政府与市场相结合的方式，即保证了老人的基本服务，同时也满足了老年人多元化的需求。

第五、人力资源系统，是三院建设的保证。通过政策支持和机制保障，发掘为老服务领军人物，培养为老服务专业人才，为三院建设提供人力资源。目前，徐汇区相继成立了养老机构指导中心和社会福利评估中心。养老机构指导中心属民办非赢利机构，通过政府购买服务的方式委托其对全区养老机构进行专业化管理和业务上的帮助，全面提高了养老机构服务质量，在市福利行业协会组织开展的全市养老机构行业达标创优活动中，徐汇区养老机构连续三年的达标率为100%。指导中心还承担了全区养老机构管理、护理人员的岗位专业化培训，规范了为老服务标准。目前，依据指导中心为老服务专业化的优势，对居家养老助老从业人员进行了系统培训，效果良好。区社会福利院在长期的工作实践中，不断总结管理经验，从分色管理入手，独创一套用“主色系+符号+工具”进行区分的视觉色别管理系统，目前已经被上海市列为标准示范示点单位。

二、对“三院”模式的几点思考

养老服务体系是一个系统工程，包含的内容较为广泛，既有硬件方面的要求和规范，也有软件方面的标准和规定，现在徐汇区在此方面做出了有益的探索，取得了较好的成效，但也存在一些不足和需要改进的方面，主要有以下几点供参考。

1、养老服务内容的内容方面，“三院”的建立较好的满足了居民养老的基本公共服务需求，内容上基本建立了老年人日常生话所需的项目，但是项目的规范化、制度化、标准化运作还有待进一步提升，覆盖面还有待进一步强化。

2、养老服务硬件的建设方面，区政府各个层面都投入了一定的财力支持，取得了不小的进步，但是与汹涌而来的“银发浪潮”的需求还有相当的距离，尤其是投入的硬性约束不强，每年硬件建设增长的幅度与区域经济协调发展的步伐不太匹配，匹配比值只处于中位数，不能有效满足区域养老服务的现实需求。

3、养老服务的“五大支持系统”的建立，较好的为养老服务体系实现有效运行提供了较强的支撑，为区域养老服务提升针对性、便捷性和有效性的可能性提供了支持，也为整体养老服务体系的运行奠定了较好的基础，但是如何实现该系统同区街体制有效的融合嫁接，实现资源共享、服务一条龙还需要进一步研究探索。

4、尽管徐汇区对养老服务的方方面面进行了有益的探索，走在了全市养老服务的前端，但是总感觉还是有所欠缺，尤其是在制度建设方面还需要加大力度，比如：养老服务的考核制度、监督制度、评价制度的建设还需要加快步伐，适应一流中心城区建设的总体安排和需要。

5、因为养老服务体系是一个系统工程，就徐汇的时间来看，单项开发成效突出，系统内整合基本较全较好，但是无论是项目、内容、还是体制、机制乃至于政策、制度建设的碎片化还没有很好解决。当然这不是一朝一夕可以解决的，但是却是努力的方向。

（调查报告特别感谢徐汇区卫生局、文化局、民政局的大力支持）

作者简介

作者：张建国、男、汉族，籍贯：河南、单位：上海市徐汇区委员会党校、职称：副教授。学位：经济学学士。研究方向：经济管理、社会管理。