构建森林生态补偿机制的关键问题

李　琪， 温武军,*， 王兴杰

1 山东师范大学山东省可持续发展研究中心, 济南　250014　2 中国科学院资源与地理科学研究所, 北京　100081



构建森林生态补偿机制的关键问题

李琪1， 温武军1,*， 王兴杰2

1 山东师范大学山东省可持续发展研究中心, 济南2500142 中国科学院资源与地理科学研究所, 北京100081

摘要:构建森林生态补偿机制的关键问题主要有三个方面：利益相关者的界定、补偿金额的确定及补偿方式。目前存在的较大争议是森林生态效益货币化计量结果与实际补偿额度之间有巨大差异，一方面森林经营者认为补偿额远远不能满足投入需求，应以生态效益产出为补偿金额的计算依据；另一方面，森林生态效益的很大部分来自自然投入，不能以货币化的形势简单计量。森林生态补偿的国际案例表明：世界各国因森林资源产权制度不同，其森林生态补偿机制有所差异，私有林偏重于市场补偿机制，公有林则偏重于政府主导的补偿机制。森林生态补偿资金主要来自森林生态系统服务用户付费、政府代表受益方付费及国际组织捐赠；在补偿方式上，以政府投资为主，以用户付费和基于市场的认证授权交易为辅。借鉴国际经验，结合我国森林生态效益补偿现状，森林经营者是生态系统服务供给方是确定的，而森林生态系统服务获取方的确定则非常困难。因此，政府主导和第三方介入应是解决森林生态补偿资金来源和补偿的主要方式，受损方及其受损成本是森林生态补偿金额的计算依据。

关键词：森林；生态补偿；机制；关键问题

20世纪90年代以来，随着可持续发展理念的深入，人们越来越深刻地认识到生态环境对人类发展的重要作用，保护和建设生态环境，促进人与自然的和谐成为世界各国共同的选择。生态补偿作为调整生态环境利用、保护和建设过程中利益相关方的关系，维护和改善生态系统服务的手段而日益受到世界各国的重视，生态补偿的理论研究与实践探索已经成为21世纪的热点研究问题之一1。森林是陆地生态系统的主体，在满足人们生产生活需要、改善人类居住环境、维护全球生态平衡、保障国土生态安全中发挥着不可替代的作用。关于森林生态补偿的研究已经持续很长时间，更有许多学者依据不同国家的典型案例提出森林生态补偿建议，为我国实施森林生态效益补偿提供了支撑。但是，目前存在的较大争议是森林生态效益货币化计量结果与实际补偿额度之间有巨大差异，一方面森林经营者认为补偿额远远不能满足投入需求，应以生态效益产出为补偿金额的计算依据；另一方面，森林生态效益的很大部分来自自然投入，不能以货币化的形势简单计量。形成的共识是，森林生态效益的非排他性使得森林生态效益成为典型的公共物品，受益方都希望“搭便车”消费而不希望付费。森林生态补偿就是要求森林生态效益的受益方补偿森林生态效益的提供者，以弥补其保护和改善森林生态效益的过程中所投入的成本和承担的损失，使相关各方利益均衡，以保证森林生态效益的稳定发挥。为此，基于以上分歧，就森林生态补偿的几个关键问题进行了思考并提出建议。

1森林生态系统服务分类及补偿特点

De Groot, R.S.将全球生态系统服务分为23类，具体到森林生态系统，各类生态系统服务具有不同的表现形式(表1)。森林所有者或森林经营者是所有的森林生态系统服务的提供者，世界各国私有森林的所有权一般都是明确的，因而森林生态补偿的受损方是明确的，其损失主要是保护、恢复、维持和改善森林生态系统服务而承担的直接投入、直接损失和机会成本损失。对于国有森林，世界各国一般设置进入许可、访问权许可以及开发权许可来限制森林的进入、访问和开发。

但各类森林生态系统服务的所有权、受益人群却因各类森林生态系统服务特性不同而不同。在受损方明确的情况下，森林生态系统服务及其产权和受益方的多元性决定了不同的森林生态补偿方式。当前世界各国对森林生态系统服务的补偿主要体现在以下几方面：

(1)森林生态效益综合补偿在难以明确区分具体的生态系统服务类型、难以计算某类森林生态系统服务的总量及限额的情况下，可行的办法之一是由政府代表受益方建立专项基金进行森林生态效益综合补偿。如中国森林生态效益补偿基金，美国的树木权保证和森林银行5，奥地利转移部分森林经营权等6。森林生态效益综合补偿应包含对全部的23类生态系统服务的补偿。

(2)对森林碳汇功能的补偿对应着森林气体调节服务和气候调节服务，全人类都因必须使用这两类生态系统服务而受益，各国都应承担相应的补偿责任。但气体调节和气候调节服务涉及因素繁多，部分科学机理尚不清楚，全球范围的测量和监测极其困难，可控性和可操作性都不强。因此，当前只能从科学机理相对明确，可操作性较强的排放量可以测量和具有全球排放效应的碳减排领域入手实施补偿。在碳排放产权无法界定的情况下，主要通过清洁发展机制下的森林碳汇项目以及非清洁发展机制的碳信贷交易7、碳基金8、碳排放许可等方式实施补偿。

(3)对森林水质和水量控制功能的补偿对应着森林水调节和水供给服务，受益方为一国、区域或局地人群，都有使用森林水调节和水供给服务的权利，但都不拥有所有权。由于部分水资源使用者相对明确，而且该表内容依据文献1-4整理扩展获得;受益方针是对人类而提出生产和生活用水量也比较容易计量，因而此类生态系统服务往往由受益方(用水户)直接付费9-10。

表1　森林生态系统服务与产权分类

续表

续表

该表内容依据文献[1-4]整理扩展获得，受益方针是对人类而提出

(4)对森林消解污染物功能的补偿对应着森林废物处理服务11-13，受益方为区域或局地人群，区域或局地人群都有权享用森林废物处理服务，但却不拥有废物处理服务的所有权。对森林废物处理服务，在可以确定受益方(用户)的情况下，可通过用户直接付费的形式实施补偿；当不能明确区分受益方时，可通过计算森林废物处理能力或环境容量等方式，由政府设置排污权限额，通过排污权交易实施补偿14。

(5)对森林生物多样性保护功能的补偿对应着森林传授花粉、生物控制、残遗物种保护以及繁殖功能所产生的服务，受益方为全球、一国、区域或局地人群，都在享用森林生物多样性保护功能所提供的服务，但却都不拥有该服务的所有权。对于利用生物多样性营利的用户，可直接由营利用户付费；在难以明确区分受益方及其责任的情况下，由政府代表受益方设立专项基金或通过信贷方式实施补偿15。另外，生物多样性的受益方往往遍布全球，部分生物多样性保护国际组织也参与并发起了大量生物多样性保护补偿行动。

(6)对森林生产功能和生产过程的补偿对应着森林食物生产、原材料、基因资源、医药资源和观赏资源等森林生产功能所提供的产品，可以通过产品销售使全人类受益，但上述森林生产功能的所有权归森林土地所有者或森林经营者。在森林产品所有权和森林产品使用者都明确的情况下，可以直接通过用户付费补偿森林的生产功能。由于森林砍伐过程会对森林生产功能的发挥造成一定的负面影响，从而可通过可持续林木采伐方式对森林产品的生产过程实施补偿。

(7)对森林景观娱乐价值的补偿对应着森林审美信息与生活条件以及娱乐价值，其所有权归森林土地所有者或森林经营者。受益方为接近或进入森林的人群。森林生态效益的供给方(所有者)和需求方(接近或进入森林的人群)都明确的情况下，直接进行市场交易，通过用户付费实施补偿。

(8)对森林科研与教育价值的补偿对应着森林的文化和艺术信息、精神和历史信息、科学与教育等服务，其所有者为森林土地所有者或森林经营者，受益方为接近或进入森林的人群。在受益方和受损方都明确的情况下，主要通过用户付费或权利让渡的形式实施补偿。

综上所述，森林生态补偿主要补偿森林的碳汇功能、水质和水量控制功能、消解污染物功能、生物多样性保护功能、生产功能和生产过程、景观娱乐价值和科研与教育价值。在森林生态系统服务的受益方、受损方以及受益与受损的价值都明确的情况下，主要通过直接的市场交易，由用户直接付费；部分通过产权的让渡，使相关方权利和利益均衡。在受益方难以界定、受益的生态系统服务价值难以计算的情况下，主要由政府代表受益方建立专项基金、实施信贷和限额交易等方式实施补偿。

2森林生态补偿国际案例的经验概述

森林生态补偿的主要目的是培育森林资源，提高生态系统服务质量。表1案例显示，世界各国因森林资源产权制度不同，其森林生态补偿机制有所差异，私有林偏重于市场补偿机制，公有林则偏重于政府主导的补偿机制。森林生态补偿资金主要来自森林生态系统服务用户付费、政府代表受益方付费及国际组织捐赠；在补偿方式上，以政府投资为主，以用户付费和基于市场的认证授权交易为辅。森林生态补偿可以明显改善生态系统服务质量，且具有良好的扶贫效应，但也表现出一定的社会低效性。

2.1森林资源产权

从表1案例可以看出，各国对森林产权的界定比较清晰，为森林生态补偿奠定了基础。但各国森林资源所有权和使用权分配仍具有一定的差异性。全球84.4%的森林是公有林(指林地所有权，包括国有和集体)，13.2%的森林是私有林。森林面积居世界第一位的俄罗斯的森林全部公有，印度、加拿大、秘鲁和澳大利亚的公有林分别占98.4%、92.1%、83.1%和72.0%，超过70%的墨西哥森林具有公共产权；美国的私有林在森林面积中的比重较大，为57.6%16。

大多数中欧国家都确定了森林的私人所有权，但各国森林私人所有的比例、产权转移方式、时间和转移到私人手中的森林保有年限却有较大的差异性。东欧国家的私有林非常少。尽管没有森林私人所有权，当涉及到林木采伐时，私人或公司仍可能获得森林的专有使用权。

在芬兰、挪威、奥地利、丹麦、德国、瑞士以及英国的苏格兰，公众拥有森林的合法进入权。在法国和意大利，出于传统习惯而且法律没有明确禁止，因而游客可以进入森林。但在比利时、英国的英格兰、威尔士和荷兰，公众不能进入私人森林。奥地利将政府的森林经营权转移到公司手中，但96.5%的森林所有权依然归政府所有，公司每年净利润的50%必须交给政府。

2.2补偿机制

森林资源产权的不同在一定程度上决定了各国不同的补偿机制。总体而言，私有林偏重于市场补偿机制，公有林则偏重于政府主导的补偿机制。但各国由于不同的国情，而在森林生态补偿中表现出了一定的差异性。

2.2.1补偿目的和内容

森林生态补偿的目的主要有以下方面：

(1)遏制森林砍伐，提高森林覆盖率如哥斯达黎加通过森林生态补偿成功扭转了森林覆盖率下降的趋势；瑞士超过50%的财政支持用于保护和维持联邦授权所认定的森林的储量。

(2)改善森林生态系统服务质量如哥斯达黎加森林生态补偿最重要的目的之一就是改善森林生态系统服务，通过补偿，改善森林所提供的减少温室气体排放、水文服务、生物多样性保护、生态旅游和优美的自然景观服务；中东欧国家要求最大化森林生产力，维护森林的多功能，实现森林的可持续利用；瑞士将保护森林自然环境、维持动植物物种多样性作为森林保护的重要目标；德国通过向私有林主提供补助，鼓励、引导私有林向发挥生态功能方向发展；墨西哥的森林水文生态系统服务补偿项目，通过提高森林覆盖率改善森林水服务；厄瓜多尔的森林生态补偿主要是为了改善森林所提供的保护水质和水量、增加碳汇服务。

(3)减轻森林砍伐的负外部效应如为了降低土壤侵蚀、水质恶化、野生动植物栖息地减少等因森林砍伐的负外部效应，美国各州和加拿大各省为以生态可持续和社会可接受的方式砍伐和管理森林的森林经营相关各方提供补偿。

(4)补偿森林管理和收获的成本如美国和加拿大各州的可持续林木采伐系统及瑞士对森林管理和收获提供的财政补贴。

2.2.2补偿金额及补偿资金来源

森林生态补偿资金来源主要有3方面：第一，森林生态系统服务用户付费；第二，政府代表受益方付费；第三，国际组织捐赠。不同的国家、不同的森林生态系统服务，补偿资金来源和补偿金额有一定的差异性。

哥斯达黎加的森林生态补偿项目大部分补偿资金来自于分配给森林生态补偿管理机构的3.5%的化石能源税，小部分来自于森林生态系统服务的使用者付费9-10。其中，森林水服务补偿金额基于生态系统服务认证的计算，其补偿资金来源于4个方面：第一，水电部门及其他水用户所支付的费用；第二，能源税；第三，水税和流域保护收费；第四，国际组织捐赠17。如2001-2006年，哥斯达黎加生态补偿项目通过生态标签项目获得了世界银行的贷款和全球环境基金的补助金。森林生物多样性保护补偿资金主要来自于生态标签项目所获得的全球环境基金的800万美元的补偿款。碳补偿的资金来源主要是能源税和《京都议定书》模式、非《京都议定书》模式的碳减排权的销售。

美国，各种防护林、野生动物保护区的森林、国家公园的森林、休憩林、风景观赏林和城市森林以及国有林(含州政府所属的公有林)的更新造林全部由政府投资5。墨西哥基于森林保护机会成本确定最终的、全国统一的补偿金额，墨西哥森林水服务项目的补偿资金主要来源于用户所缴纳的水费18。厄瓜多尔的森林生态补偿资金主要来源于泛美基金、联合国粮农组织等国际组织的捐赠19。

另外，全球森林认证体系使得满足特定环境和社会标准的经认证的森林20，具有较高的销售价格。通过具有更高价格的经标识的林产品的销售，能使经认证的森林的所有者获得更高的收益。

2.2.3补偿方式

森林生态补偿以政府投资为主，以用户付费和基于市场的认证授权交易为辅。哥斯达黎加通过建立森林融资国家基金管理森林生态补偿项目，对私人森林土地使用者提供补偿；要求用户付费时，需要与生态系统服务的购买者进行谈判，哥斯达黎加森林水服务所有的补偿都要与潜在的服务购买者进行谈判方能实施，后期，通过向感兴趣的用水户销售适当数量的认证授权，以取代原来每笔协议签署前的谈判过程9-10。

美国各州和加拿大各省使用了包括教育、技术支持、财政和税费激励和管制手段在内的多种混合的政策工具。具体包括为实施可持续林木采伐的部分成本支付费用，提供专家技术支持，为与可持续林木采伐有关的活动支付费用，提供与可持续林木采伐有关的技术或非技术信息，因实施了可持续林木采伐活动而对每份合同提供额外的补偿，因实施了某种特定的可持续林木采伐活动而赋予一定的优先搬运权5。

中东欧部分国家对森林砍伐和私人所有的森林免税或提供相应的补贴。德国主要通过向私有林主提供补助实施森林生态补偿。瑞士主要通过提供财政激励补偿森林所有者6。

2.3补偿效果2.3.1明显改善森林生态系统服务质量

哥斯达黎加的森林生态补偿显著提高了森林覆盖率，改善了森林水服务，提高了生物多样性，通过减少森林砍伐提供了更多的碳汇服务9。墨西哥的森林水服务项目成功地避免了森林砍伐18。美国和加拿大则保证了可持续林木采伐的正常进行5。

2.3.2具有一定的扶贫效应

森林生态补偿的扶贫效应主要表现在发展中国家。如尽管哥斯达黎加森林生态补偿项目并不是为减少贫困而设计，但提供生态系统服务的地区与为生态补偿项目提供实施机会的贫困地区间经常具有高度的空间相关性，为生态补偿减少贫困提供了可能。减轻贫困也不是墨西哥和厄瓜多尔森林生态补偿的首要目标，但项目的实施依然具有显著的扶贫效应18-19。

2.3.3森林生态补偿政策工具的效果具有一定的差异性

如美国和加拿大的私有林的管理中，相对于财政或税费激励，技术支持和教育项目更加有效；可持续林木采伐对于伐木工人、森林土地所有者和森林工人的可持续林木采伐活动具有截然不同的政策效用5；同样的政策工具，对于水质、湿地、景观、河岸、文化资源、土壤生产力、野生动植物资源等的保护具有不同的效果。

2.3.4存在一定的社会低效性

如哥斯达黎加的森林生态补偿项目低效性表现在：①提供的补偿不足以引致理想的土地利用方式的产生，导致非社会需求的土地利用方式长期存在；②导致非社会需求的土地利用方式，该方式提供的生态系统服务的成本要高于生态系统服务的价值；③向即使没有补偿也应该存在的土地利用方式提供补偿，导致了补偿的低效性9-10。

3构建森林生态补偿机制的关键问题及应对建议

3.1森林生态补偿利益相关方的确定性与不确定性3.1.1森林经营者是生态系统服务供给方的确定性

各国国有林和私有林经营者的数量和地域范围一般是明确的。为保证森林生态效益的持续稳定发挥，森林经营者首先要投入一定的人力、物力和财力植树造林、防治病虫害、保护森林不被盗伐等，从而产生一定的直接投入。其次，森林经营者一般不能砍伐生态林并通过市场交换获取收益，从而承担一定的直接损失。第三，如果限制森林经营者将林业用地转化为其他经济效益更高的用地，将会产生一定的机会损失。森林经营者因承担了上述直接投入、直接损失和机会损失而受损。

3.1.2森林生态系统服务获取方的不确定性

森林生态系统服务受益方的数量和地域范围因森林生态系统服务的大小、扩展范围的不同而不同。森林生态效益既可能局限在某一区域范围内，也可能使跨区域、全国乃至全球人类受益。因而，森林生态效益受益人群的规模和地域范围一般难以确定。

3.2受损方及其受损成本是森林生态补偿金额的计算依据

一方面，由于森林环境效益表现形式复杂多样，如涵养水源、保持水土、固碳释氧、防风固沙、改良土壤、净化空气、调节气候、改善环境、休闲旅游、科研教育等，且各效益之间存在相互交叉重叠。另一方面，由于森林生态效益的作用范围难以准确划定，故受益方的范围和规模难以明确界定。即使能够确定受益方的范围和规模，由于不同社会经济条件下，受益主体对森林生态效益价值的评价也会不同。因此，森林生态效益价值评估难度极高21。因此，一般不从受益方和森林生态系统服务价值评估角度计算补偿金额，而转向难度较小、成本较低、可操作性较强、结果较为可信的受损方和受损成本入手，计算森林生态补偿金额。

如上所述，森林经营者承担着经营森林的直接投入C1、直接损失C2和机会损失C3。其中，直接投入C1以现值计算，直接损失C2则按年限折旧或采用市场重置法等进行估价3，而机会损失C3则为森林经营者将林业用地转换为最可能的、经济收益最高的其他用地而可能产生的收益。同时，为了激励森林经营者保护和改善森林生态系统服务的行为，应在补偿其成本的基础上，使其获得一定的利润或盈余S。

因此，受损方应获得的补偿额A应为直接投入C1、直接损失C2、机会损失C3和利润S四者之和，即A=C1+C2+C3+S。

3.3政府主导和第三方介入是解决森林生态补偿资金来源和补偿的主要方式

由于仅可以计算出受损方的成本，而难以计算出受益方受益的生态系统服务价值；同时，受益方的规模和地域范围也难以确定，很难由受益方和受损方直接协商，通过市场机制实施森林生态补偿。因而，森林生态补偿主要通过政府主导和第三方介入的方式展开。①政府主导。政府将森林生态效益受益方额外增加的产出(主要是各种税费)集中起来，建立森林生态效益补偿基金进行大规模森林生态系统服务投资或直接补偿给受损方。②相关组织介入。森林生态效益的重要性已经得到越来越广的重视和认同，越来越多的人群表现出了较强烈的森林生态效益支付意愿，相关组织可以接收森林生态效益的自愿支付并将其补偿给受损方。

在能够大体区分受益方的特定情况下，也存在受益方(用户)直接付费的补偿方式。最后，由于部分森林生态系统服务具有全球效应，存在着全球利益相关方，因而部分森林生态系统服务的补偿需要全球合作，由国际受益方向受损方付费。

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Key issues for the development of a forest ecological compensation mechanism

LI Qi1, WEN Wujun1,*, WANG Xingjie2

1ResearchCenterforSustainableDevelopmentofShandong,ShandongNormalUniversity,Jinan250014,China2TheInstituteofGeographicSciencesandNaturalResourcesResearch,Beijing100081,China

Abstract：The key issues for the development of a forest ecological compensation mechanism primarily include three aspects: definition of stakeholders, the amount of compensation, and compensation methods. Currently, there is considerable controversy regarding a substantial difference between monetary measurement of the forest ecological benefit and the actual compensation amount. On the one hand, forest managers claim that the amount of compensation cannot meet the investment needs, and therefore, it should be calculated based on the output of forest ecological benefit. On the other hand, it is understandable that much of the forest ecological benefit is attributed to natural input, which cannot be measured simply by money. International forest ecological compensation cases show that different countries globally adopt different forest ecological compensation mechanisms, because of their specific forest resource property systems. Private forests are biased toward market compensation mechanisms, whereas public forests are biased toward government-led compensation mechanisms. Forest ecological compensation funds are mainly derived from forest ecosystem service user fees, payment from the government on behalf of beneficiaries, and donations from international organizations. The compensation methods mainly depend on government investment, complemented by user fees and market-based transactions with authentication and authorization. According to international experience, combined with the status quo of forest ecological benefit compensation in China, forest managers could be defined as the supplier of forest ecosystem services, but it is difficult to determine forest ecosystem service beneficiaries. Therefore, government guidance and third-party intervention should be the main solutions for funding forest ecological compensation and executing compensation; the amount of forest ecological compensation should be calculated based on the cost of the damaged party.

Key Words:forest; ecological compensation; compensation mechanism; key issues

DOI:10.5846/stxb201508241765

*通讯作者

Corresponding author.E-mail: wenwj@sdnu.edu.cn

收稿日期:2015- 08- 24;

修订日期:2016- 01- 20

基金项目:国家“十二五”科技支撑计划重点项目资助(2013BAC03B05)

李琪, 温武军， 王兴杰.构建森林生态补偿机制的关键问题.生态学报,2016,36(6):1481- 1490.

Li Q, Wen W J, Wang X J.Key issues for the development of a forest ecological compensation mechanism.Acta Ecologica Sinica,2016,36(6):1481- 1490.