流程与机制：城乡居民社会养老保险政策有效执行研究<br/>——兼论平衡记分卡在社会政策执行中的应用

流程与机制：城乡居民社会养老保险政策有效执行研究
——兼论平衡记分卡在社会政策执行中的应用

2016-05-23吴红梅

安庆师范大学学报(社会科学版) 2016年1期

关键词：平衡记分卡城乡居民养老保险

吴红梅

( 黔南民族师范学院学报编辑部，　贵州　都匀　558000)

流程与机制：城乡居民社会养老保险政策有效执行研究
——兼论平衡记分卡在社会政策执行中的应用

吴红梅

( 黔南民族师范学院学报编辑部，贵州都匀558000)

摘要：对城乡居民养老保险政策执行效果进行评价有利于促进政策目标的实现。根据实证调查，大多数参保者对政策比较满意，但对政策稳定的预期不高。城乡居民养老保险政策的经办服务、基金运营流程和信息流程有待优化。应进一步完善经办机构设置，健全政策执行的组织机制；统一信息系统建设，建立信息保障机制；加强经办人员胜任力培训，夯实人力资本。

关键词：城乡居民；养老保险；平衡记分卡

《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》[1](以下凡涉及该文件内容统一简称为《意见》)指出，城乡居民社会养老保险政策应按照“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点。各地在制定城乡居民社会养老保险政策实施方案时基本是按《意见》所提出的方针制定的。本研究运用绩效管理工具——平衡记分卡设计了一套评价指标体系，并以这套指标体系为参考设计了相应的调查问卷，对贵州某民族自治州城乡居民社会养老保险政策的执行情况进行实证调查，试图了解政策执行的真实状况，探寻政策执行的影响因素及其保障机制。

一、目标与指标：城乡居民社会养老保险政策有效执行的评价依据

对城乡居民社会养老保险政策执行效果进行评价的关键在于评价标准的选择。实践中通常以遵守政策指令、追求具体指标、实现政策目标、完成地方目标、改善政治环境等为衡量标准[2]。在理论界，有些学者认为理解政策执行的成效，取决于在决策者价值诉求与政策对象满意度间权衡。E. Vedung 则提出了政策综合评估模型，从整体进程对政策进行评价和判断，以政策制定、政策执行和政策效果共同构成政策评估体系[3]。关于影响政策有效执行的因素，美国学者奥图尔总结为两大类，一类是制度因素，另一类是包括技术条件、资源状况、目标群体、执行人员素质等在内的非制度性因素[4]。国内学者陈振明认为影响政策有效执行的基本因素包括：(1)政策问题的特性，(2)政策本身的因素，(3)政策以外的因素，具体包括目标团体、改革执行人员、执行机构间的沟通与协调等因素[5]。

根据上述研究者的观点，对政策执行进行评估需兼顾政策相关者的目标，全面考虑影响政策执行的内外因素。具体到社会保障服务领域的执行评价，西方国家一般采用目标管理和顾客满意度指数的综合测评方法，同时引入平衡计分卡[6]。本研究将对政策制定者目标与政策对象满意度综合考量，作为政策有效执行的评价依据。

(一)城乡居民社会养老保险政策目标

2014年2月，国务院下发的《意见》指出，城乡居民社会养老保险政策应按照“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点。很显然，根据《意见》规定，政策实施要达成的目标为：(1)制度覆盖面，即尽可能将未参加基本养老保险的城乡居民纳入制度内；(2)待遇水平，即城乡居民领取的养老金能基本保障老年生活所需；(3)有弹性，即个人缴费金额和养老金待遇可根据当地居民个人收入状况和经济发展水平及时调整；(4)可持续，即长时期内基金的收支能保持平衡。

(二) 城乡居民社会养老保险政策有效执行的衡量指标

关于城乡居民社会养老保险政策有效执行的衡量指标，很多研究者从政策的满意度及其影响因素如政府支持、经办机构能力[7-8]、待遇水平[9-10]等多种视角展开。封铁英等人则应用政策综合评估模型，从政策制定目标、政策执行力、政策效果三维度构建新农保政策评价标准，发现影响新农保政策效应的关键因素是土地支持、待遇享受、政府支持及经办服务等四个方面[11]。邱玉慧等人从业务流程和统筹层次视角设定了参保缴费、待遇支付、基金管理、转移接续、省级及全国统筹等五个政策模块，并依据政策执行情况审计作用机制将每个模块的指标进一步划分为政策执行、政策成本、政策效果至政策预测四个层次，构建了中国城镇企业职工基本养老保险政策执行情况审计指标体系[12]。

政策评估的综合模型能兼顾政策目标与政策对象满意度双向标准，审计指标体系能对政策业务流程与效果进行评估，但两者都不能揭示政策执行机制、政策流程与政策效果间的内在逻辑。本研究将运用绩效管理工具——平衡记分卡来构建城乡居民养老保险政策的有效执行的评价指标，并试图揭示机制、流程与效果三者间的内在逻辑。

二、框架与内容：影响城乡居民养老保险有效执行因素的内在逻辑

基于平衡记分卡的绩效评价框架的构建目的在于把纷繁的关于有效性指标、执行过程及其影响执行的各种机制性因素统一于一个理论框架之内，梳理它们之间的逻辑关系，形成政策执行研究的一个闭环回路，对于政策实践过程中的有效执行有一个系统全面的认识，而不是碎片化的印象。

(一)基于BSC的绩效评估

平衡记分卡(BSC)是由美国管理学者罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿开发的一个将战略转化为行动的绩效管理工具[13]。BSC把组织绩效目标分为四个维度，即财务维度、顾客维度、流程维度和组织学习与成长维度。上述四个维度目标按顺序从上往下由企业战略逐步分解而成，逐层形成牵引，从下往上则逐层形成支撑。绩效评估贯穿整个管理过程，从为实现绩效目标，组织在知识、能力及资源等保障机制的准备度开始进行评估，到流程的科学与合理性，流程是否对实现绩效目标形成支撑，直至最终目标的达成。绩效管理过程中每一维度都设计出由目标、指标、目标值及行动方案构成的BSC，使组织的战略落到实处。由于政府组织因公共利益而存在，其服务对象不是顾客，而是利益相关者，其存在的目的不是为了盈利，而是为了满足公共利益。因此，BSC应用于政府组织时四维度的顺序则有所变动*BSC已经在美国企业、政府机构和非盈利组织得到成功运用。平衡记分卡自介绍到中国以后，也成功地运用到各层级政府及其部门、企业集团及公益机构等各种类型组织。具体案例参见方振邦,罗海元. 战略性绩效管理(第3版)[M]. 北京：中国人民大学出版社，2010：304-404.。

(二)城乡居民养老保险政策有效执行的BSC框架

具体到养老保险政策执行效果的评估，在BSC的四维度中，利益相关者的目标应置于最上层面。这些利益相关者既包括政策受益对象，还包括政策制定者与执行者，其目标兼顾政策制定的初始目标和政策受益者的满意度。财务层面目标既包括养老基金的长期收支平衡，又包括推动各业务流程顺利实施的经费保障，应整合到利益相关者和组织学习与成长层面的目标中。内部经办业务流程层面是指政策执行的具体进程，流程的规范、高效是实现利益相关者目标的保障，养老保险政策执行流程具体可以划分为内控(管理)流程、经办服务(信息)流程、基金运营(资金)流程。组织学习与成长层面包括组织资本、信息资本、人力资本等政策执行的保障机制，对执行进程形成支撑。见图1。

图1　城乡居民养老保险有效执行的BSC框架

(三)城乡居民养老保险政策有效执行的BSC指标内容

城乡居民养老保险政策有效执行的BSC指标内容分为四个层次。第一层次是BSC的四个维度，第二层次是每一维度的具体目标，第三层次是实现每一目标的具体衡量指标，第四层次是具体指标的目标值。上述目标和衡量指标的设置依据是国家相关政策文献和养老保险基金管理专业文献，具有可测量性和可获得性，遵循了指标设计过程中的SMART原则，即具体、明确(Specific),可衡量、可评价(Measurable),能够实现(Achievable)，可证明和观察(Realistic),时效性(Time bound)。由于各地城乡居民养老保险政策存在差异，因此目标值只能根据地方规定来设置。具体指标内容及来源或依据见表1。

表1　城乡居民养老保险政策有效执行的BSC指标体系

三、问题与对策：城乡居民养老保险有效执行的机制选择

(一)研究设计

根据上述指标框架，本研究采用了访谈与调查问卷两种研究方法。设计了两种调查问卷。一种是针对政策对象即参保者的问卷；一种是针对政策执行者即人力资源社会保障部门及经办机构工作人员访谈的问卷。访谈对象主要选择黔南州两个县市福泉和都匀市社保局、四个乡镇事务所共6个经办人员。问卷调查发放对象主要选择黔南州城镇参保者和农村参保者共300人，参保人员有效问卷回收243份，有效率81%。问卷设计以城乡居民养老保险政策有效执行的BSC指标的内在逻辑为假设前提。具体假设如下：

首先，在设计针对参保者的问卷时，以参保者的满意为参保者目标的实现，参保者满意的维度分为养老保险政策稳定性、缴费水平、期望养老金、养老保险政策便携性等四个方面。

其次，在设计针对经办人员的问卷时，以覆盖率、转移接续的接办率等为政策目标的实现。研究假设分为两层次：

假设一：政策目标的实现程度部分取决于执行机构的内部业务流程。具体流程的影响路径为：经办服务水平会影响养老政策的覆盖率；政府补助资金到位率、农民个人账户实征率、统筹账户与个人账户按时足额发放率等业务环节会影响养老金保障水平；“收支两条线”实现率、基金运营效益率、参审率、审计合格率、统筹层次等业务环节会影响养老政策可持续性、弹性等目标的实现。上述影响路径并不是平行的，而是交叉影响，还有一些政策本身的因素如缴费水平、各主体缴费补贴水平等会影响到保障程度，因不涉及政策执行流程，在此则不作讨论。

假设二：上述业务流程的有效执行取决于组织三类资本的准备度。这三类资本分别是：组织资本的准备度(即经办机构的完备程度)、信息资本的准备度(即信息系统的统一性、信息上传下达的及时性、公开性、完整性)、人力资本的准备度(即经办人员的胜任力)。

(二) 城乡居民养老保险执行状况分析

通过对参保者的问卷调查进行统计，并结合经办人员的访谈结果，本研究对城乡居民养老保险政策执行状况总结出以下几点问题：

1.年轻人参保意愿相对较低。有强烈参保意愿者大多44岁以上。在回收的问卷中，选择愿意继续参保者多为44岁以上者，与此相对应，选择参保了父母可以领养老金选项的也多为44岁以下者。一部分人虽了解政策，但由于担忧地方财政持续补贴能力和基金的保值增值而影响其参保意愿，另一部分则是因自身的承受能力有限而参保意愿不强。

2.缴费普遍选择较低档次。2014年，贵州省城乡居民社会养老保险个人缴费收入达到12.44亿元，把2014年总参保人数1 586.64万减去其中60周岁以上参保人数446.80万，实际年人均缴费105.28元，说明缴费档次普遍较低[17]。

3.参保者对政策的满意度和信任度与其对政策的了解程度正相关。在回收的243份问卷中，选择对养老保险政策满意或较满意的有190份，占近80%。满意的方面从高到低分别是养老保险政策便携性、缴费水平、养老保险政策稳定性和期望养老金。问卷中选择了解政策方面越多者，往往满意度越高，对政府和政策也持信任态度。问卷中选择不满意的大多数也同时选择了对政策不了解，或只了解政策的某一方面，对政策一知半解。对于社保经办机构要定期公开缴费和领取待遇情况的规定，大多数被调查者都没选择此项，说明基层社保服务机构和经办人员对这项政策的宣传还不是很到位。

4.政策的覆盖面实现效果较好，但可持续性有待进一步提高。截至2014年末，贵州省城乡居民社会养老保险参保人数达到1 586.64万人，提前实现贵州省社会保障十二五规划提出的目标。然而，很多参保者都有退保的念头，有些是对政策持续的信心不足，有些对基金的保值增值担忧，有些则因为养老保险关系在城乡居保与城镇职工养老保险之间转移接续的便捷性不够。同时，随着参保人数规模扩大，经办机构在编及编外人员也相应增加，需要地方政府支付大笔经办经费；随着社会保险缴费的增加，社会养老的支出规模也相应扩大。考虑到地方政府有限的财政能力，很多工作人员也对养老基金的可持续性表示怀疑。

5.城乡居保经办服务流程最为顺畅，基金运营和内控流程运行效率有待提高。根据访谈资料，城乡居保基金政府补助资金到位率、农民个人账户实征率、统筹账户与个人账户按时足额发放率、“收支两条线”实现率等方面都很高，但是基金统筹层次适宜程度、基金运营效益率不是很理想。尤其是内控流程，基金信息公开程度以及参与审计情况很差，在州级以下城乡居保参保者很难获得基金收支使用情况的信息，针对城乡居保基金进行专门审计的工作开展得不多。

6. 偏远地区城乡居保参保登记、缴费等经办服务工作信息化水平很低。城乡居保经办服务信息系统是以州为中心建设，硬件的标准与国家标准相比存在很大差距。另一方面，向下还没有与县、乡镇服务系统一体化。在偏远村寨更是主要依靠驻村干部和社会保险村级协管员上门手工操作，完成参保登记、缴费等业务工作，谈不上信息化。

7.养老经办负荷比太重，基层经办人员专业素养不高。2012年，社会养老保险经办负荷比高达1∶8 135，县市级，尤其基层经办机构工作人员经常处于超负荷运转状态。经办人员经费支出很低，2012年，县级经办人员月均工资仅为3 189元，远低于全国职工月均工资3 889元[18]，非编制经办人员工资则更低，他们只能领取由基层政府支付的临时性工资。由于工资低、工作任务重，基层经办机构通常只能聘用到缺少专业培训的人员。

(三)城乡居民养老保险有效执行的保障机制

1.完善经办机构设置，健全政策执行的组织机制，优化经办服务与基金运营流程。由于城乡居民养老保险政策是在短时间内全面实施，对于地方政府及社保经办机构来说，普遍会遭遇如下瓶颈：一方面地方社保机构需要在短时间内完善制度建设、机构设置与人员配备，另一方面短时间内又难以招聘到社保经办服务的专业人才，更大的难题还在于组织部门对编制的限制以及各级地方政府有限的财力。因此，各上级政府及其相关部门在制定政策及其实施办法时，应从制度层面做出总体性规划，考虑下级政府在人力、财力方面的储备，让经办服务工作常态化而不是依赖运动式的全员动员来完成上级指标。具体而言，经办服务系统的人员编制应与参保人次“挂钩”，实行动态配比制[18]。而社会保险经办机构的投入经费，除了初始设备设施的投入由政府预算统一支付，日常管理维护和经办人员经费，应划归社会保险专门预算内，算作养老保险的运行成本列支，按精算平衡原则，在养老保险基金中扣除。

2.统一信息系统建设，建立信息保障机制，畅通信息上传下达通道。建立统一的信息系统，这个系统遵循向上集中、向下延伸、向外对接的原则。向上省级集中，建设独立的省级系统，这个系统通过接口与省、市、县、乡不同层级的业务系统，与城镇职工养老、城乡居保、事业单位养老等不同类别的业务系统实现对接。向下网络下延，利用大厅、网站、自助终端等渠道提供自动提醒、自助登记等更加便捷的服务，方便参保人员进行参保登记、自行续费、自助查询。向外部门对接，与公安、卫生计生、民政等外部数据实现信息共享和业务协同。

3.加强经办人员胜任力培训，夯实人力资本，提高参保者满意度。胜任力是指与工作和工作绩效或生活中其他重要成果直接相关或相联系的知识、技能、能力、特质或动机[19]。这些方面是个人所表现出来的可以确认的部分，具备产生绩效的可能性。经办机构的服务水平以及承担主要服务职责的经办人员的能力和素养，将直接影响参保者对政策的评价，进而影响政策的可持续性目标。虽然，每次新政策的出台，人力资源与社会保障部门会自上而下组织经办人员培训，但是，这种培训的培训对象涉及面窄；培训内容不系统、不全面。由此，本研究建议，社保行政部门应采取如下措施来提升经办人员胜任力。

一是实行社保经办人员执业资格制度，凡是从事社保工作的人员必须通过社保经办人员执业资格考试。

二是完善社保管理人员和经办人员的职业培训制度。培训机构的选择除了社保行政部门外、还可以采取购买培训服务的方式与高校及研究机构建立长期合作关系。培训课程依据社保经办人员的胜任力来设计，培训经费可以社保经办运行经费的名目在社保基金预算中列支，以确保培训的常态化。应建立培训激励机制，把培训作为经办人员绩效考核的指标之一，以激励其积极参与培训，及时更新专业知识，提升专业素养。

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