农民集体成员权制度研究

黄英



农民集体成员权制度研究

黄英

一、农村集体成员权概念

农民集体成员权，是指农民集体成员基于其成员身份，针对农民集体财产和集体事务管理等方面的事项所享有的复合性权利。农民集体成员权主体是农民集体成员，具有自然形成性、身份性、生存依赖性等特征。

农村集体成员权与中国乡村自然形成密切相关，村民基于自然因素、血缘因素、地缘因素等成为集体的一员，聚居在农村集体中进行生活、生产等，共享集体财产权益和收益权。

2007年《物权法》开创了一系列有关农民集体成员权的规定，标志着我国对农民集体成员权的立法上了一个新台阶。《物权法》明确了农民集体成员权对农民集体财产的权利主体地位，而且首次使用了“集体成员合法权益”的概念。但是《物权法》对农民集体成员权的资格认定、具体内容、权利行使、权利保护等未进行明确完善，存在成员集体所有法律性质和内涵需要明确；成员资格问题缺乏规定；成员权与村民自治权利关系有待厘清；侵害成员权的救济制度有待完善等问题。实践中，最突出的矛盾就是因农村集体成员资格没有统一认定标准致使各地做法差异非常大。

二、农村集体成员权内容

我国对农村集体经济组织的成员所享有权利的规定,主要体现在《物权法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》上。归纳总结，农村集体土地成员权可以分为自益权和共益权。集体成员的自益权,是指集体成员以自己的利益为目的而行使的权利,一般主要指经营收益、土地征收补偿金等利益分配请求权、承包请求权和优先承包请求权。集体成员的共益权,指集体成员以自己的利益兼以农村集体经济组织的利益为目的行使的权利,如决议权、出席权、选举农村集体经济组织管理人员、监督人员权、查阅会计账簿请求权、监督权、撤消权等参与集体组织事务的权利。

具体来说，农村集体成员主要有下列几种权利：

农村土地承包权。依据《农村土地承包法》第五条的规定，农村集体经济组织成员有权承包本集体所有或使用的国有土地；自然人因具有成员资格有权请求所在的农村集体经济组织为其设定土地承包经营权。

宅基地分配请求权。农村集体经济组织成员有请求分配用于修建住宅的土地并设定宅基地使用权的权利。宅基地分配请求权应当以户为单位共同行使。

“四荒”地优先承包权。农村集体经济组织成员享有在同等条件下对农村土地中的荒山、荒沟、荒丘、荒滩的优先承包权。

经营利益、土地补偿金分配请求权。我国部分地区的农村集体土地利用新型模式是以按人配股的方式明确集体成员的经营利益分配请求权，实现集体土地规模利用和流转的。《土地管理法》规定，农村集体经济组织所有的土地被征收后，被征收人应当获得土地补偿金、安置补助费和青苗及地上附着物补助费。按照《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿金应当归农村集体经济组织所有。土地被征收的农村集体经济组织获得土地补偿金后，应依法律规定，召集成员大会制订土地补偿金使用、分配方案。农村集体经济组织成员有权按照方案请求分配土地补偿金。

决议权。农村集体经济组织成员享有决议权。农村集体经济组织成员还有享受集体福利、集体所有的公共设施和公共服务的权利，享有组织章程规定的其他权利。

三、农村集体成员权的法律性质

农村集体成员权是农民集体成员在农民集体中所享有的权利，是一种复合性的权利，属于一种成员权。

农村集体成员权属于民事权利而非宪法权利。农村集体成员权的核心内容在于保障集体成员的财产权益，赋予集体成员行使民主管理的权利仅仅是一种手段而非目的，分析这些权利的本质，在于让集体成员管理财产并获取收益，从内容上来看此类权利属于民事权利而非宪法权利。

农村集体成员权是复合性权利。农村集体成员权是一类民事权利的统称，包括财产权利，如请求承包集体土地的权利、请求获取财产收益的权利等专门为村民个人利益设置的自益权；还包括非财产权利，如参与自治的村民民主决策权、知情权等为参与公共利益设置的公益权。所以，农村集体成员权兼具财产和非财产权利的属性，是一种复合性权利。

农村集体成员权是以集体成员资格为基础的权利。农民集体成员权反映的是农民集体与成员之间的法律关系。判断某一个个体能否享有某一集体成员权的依据是看该个体是否属于该集体成员。只要具有集体成员资格就表明该个体享有成员权，反之，就不能享有成员权。实践中，多数成员权益纠纷解决时前置问题就是成员资格审查判断，在此基础上再审查判断是否存在侵害成员权的行为，进而进行裁判。

四、农村集体成员资格认定标准

“在集体组织中一旦将成员的利益与集体组织的利益密切联系在一起，尤其是确定了集体组织的成员权以后，必然会提出一个现实的问题，即如何确定集体组织的成员或成员资格”[王利明:《物权法论》，中国政法大学出版社2003年7月版，第292页。]。我国现行法律没有界定成员资格具体标准，只是部分地方法规、政府规章中规定了确认农村集体经济组织成员资格的具体标准。如安徽、山东等省在《实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》等地方法规中作出相关的标准规定，广东、湖北等地则以《农村集体经济组织管理规定》等政府规章予以规范。

学界中，关于农民集体成员权资格认定标准存在几种观点：

“户籍说”。以户籍为认定本集体组织成员的资格，符合我国农民集体的本质[孟勤国等：《中国农村土地流转问题研究》，法律出版社2009年版，第161页。]。我国农民集体是在一定区域内基于一定的土地占有和利用形成的村落共同体，在法律上区分不同村落共同体的唯一手段是户籍。因此，只要是当地户口，就应该认定为集体组织成员，就有权享有集体的各项利益，不论是男是女，不论是否居住在本村。我国司法实践多采用此种标准，因为以户籍认定农民集体成员的身份具有确定性、易于识别等优点，实践中易于操作。

“生活保障（来源）说”。是否依赖集体土地为其提供基本的生存保障是认定某个自然人能否成为该集体组织成员的标准。因其极为抽象，不具有实践上的可操作性。

“权利义务说”。持该观点的学者认为，认定农民集体成员身份的标准应该是该农民是否对集体履行过相关义务，集体与成员是否形成权利义务关系。其出发点是权利义务关系的一致性，享有权利的同时也应履行相应的义务，权利和义务不能隔离开。农民集体成员身份的认定也围绕权利义务的履行为判断标准。事实上主要考虑的是农民只有在履行了相关义务之后才可以享有集体成员资格。这种判断标准有其合理的一面，但是过于抽象，可操作性不足。

“村民自治说”。村民自治，即在判断农民个体是否具有集体成员身份时主要依赖于村民自治章程、村规民约、村民会议等村民集体形成的决议。

“复合标准说”。复合标准即综合考虑户籍、生活保障、权利义务关系、是否享有土地承包经营权等各方面的因素来认定农民集体成员身份的标准。

比较以上各种学说，“复合标准说”比较符合实践中的现实做法，能够在最大程度上实现农民集体成员资格认定的基本原则所确立的价值目标，复合实质正义的要求，具有一定的合理性、科学性，而且实践中具有可行性，有利于进一步推广使用。

实践中认定是否具有集体成员资格时，应坚持易于操作、尊重习俗、综合考量的原则，在综合考察了各种具体情况之后，判断是否具有集体成员资格。鉴于户籍标准易于操作，可将户籍作为第一考量要素，在确定是否属于本集体户籍的基础上，再结合生活保障等标准确定，不得出现既享受城镇社会保障或其他农民集体组织的生存保障又享有本农民集体组织为其提供的基本生存保障等双重保障的情况。对于个例特别群体的权利如胎儿、出嫁女、入赘男、服刑人员等需经过村民委员会等程序认定确认。

《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定比较合理。该《管理规定》以实行家庭联产承包责任制为界限，以两类标准确认农村集体经济组织成员。首先，“原生产队(大队、公社)成员/前款确认成员的子女+户口+履行义务”的规定，既顾及了历史事实和现实需要，又以“户口+履行义务”排除了已经迁出和虽未迁出但事实上脱离与农村集体经济组织关系的自然人，实质上区分了农村集体经济组织成员和村民，比较合理。

《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第6条规定：符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：（一）本村出生且户口未迁出的；（二）与本村村民结婚且户口迁入本村的；（三）本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；（四）其他将户口依法迁入本村，并经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。第7条规定：原户口在本村的下列人员，依法享有农村土地承包经营权：（一）解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的士官；（二）高等院校、中等职业学校在校学生；（三）已注销户口的刑满释放回本村的人员。在实践中也便于统一操作。