国外农地流转制度启示与借鉴

王秀玲



国外农地流转制度启示与借鉴

王秀玲

发达国家基本上实现了从传统农业向现代农业的转变，在农地使用权流转方面积累了丰富的经验。从比较法的视角考察和研究发达国家的农地使用权流转的理论与实践，可以为我国农村土地承包经营权流转的理论与实践提供一定的经验借鉴和启示。

一、国外农地流转制度简介

(一)大陆法系国家农地流转法律制度

大陆法系国家的农地用益权、永佃权流转法律制度目标是通过扩大农地经营规模，实现农地合理流动和提高农地使用效率最大化。其中的用益权范畴十分宽泛。在法国，农地用益权可以转让、出租、抵押等方式流转，在德国，农地用益权不得抵押。

1.法国农地用益权流转法律制度

法国大革命之后，逐渐确立了土地所有制自己直接经营和租佃经营的农地私有制度。法国民法通过用益权制度对相应的土地租佃农地流转进行调整。《法国民法典》第二卷第三编第一章用57条规定了“用益权”，主要涉及用益权的概念、性质、设立方式、标的物范围、用益权人的权利和义务以及用益权的消失等内容。由这些法条可见，在法国，农地用益权可以通过出租、无偿转让、出卖、抵押等方式进行流转。当今，法国政府在将小农场土地合并，促进农用地流转的同时，限制土地过度兼并。政府规定，对农用地使用和转让时，私有农用地必须要用于农业，不准弃耕、劣耕和在耕地上进行建筑。法国还建有具有土地市场管理功能的土地事务所，并建有土地银行。

2.德国农地用益权流转法律制度

德国现行的土地私有制度是在容克庄园式的封建领地制逐渐瓦解的过程中建立起来的，在这种制度下，地主完全有可能重新拥有租佃出去的土地，佃农并没有优先购买权。德国民法以用益权来调整土地租赁关系，对各州的永佃权也持肯定态度。根据《德国民法典》规定，用益权可以转移或转让行使权，但不得抵押。

3.日本农地永佃权流转法律制度

日本的土地使用关系起先是通过永佃权制度进行调整的，后来通过土地租赁契约进行调整。《日本民法典》用10个条文规定了“永佃权”，日本农地的永佃权可以通过让与、出租、抵押等方式流转。

日本农地流转制度从“二战”结束至今经历了两个发展阶段，以1970年5月第二次修改《农村土地法》为分界线。在1970年之前的第一阶段，日本农村土地政策和法律的宗旨是实现耕者有其田，因此法律对土地权利移转和佃租、佃耕等实行管制，在客观上限制了土地流转，制约了经营规模的扩大，限制了农业的集约化和规模化发展。在1970年之后的第二阶段，为了解决工业化、城市化带来的农村人口锐减、农业生产者高龄化以及土地抛荒现象，日本采取了促进土地所有权和经营权分离，倡导以租赁为主要方式的规模经营，允许土地朝着自由借贷、自由买卖的方向发展。

在目前日本法律现实中，除了永佃权制度以外，还有债权性质的租赁佃耕权。永佃权属于他物权，租赁佃耕权属于债权，两者的区别在于权利人对地主对抗力的强弱。

（二）英美法系国家农地流转法律制度

大陆法系对土地权利关系的调整属于用益物权体系的范畴，而英美法系则是将对土地的利用和使用形成一个单独的权利，其中一个基本概念就是“地产权”。地产权概念来源于英国的古老的封建土地分封制。“地产权是一种私人财产权，可以转让、抵押、出租或继承等。对于农用地而言，这一规则同样适用。”

1.英国农地流转法律制度

英国的现代土地制度脱胎于其封建领地制，是典型的土地私有制和大农业体制。土地持有人或使用者拥有永业权是其顺利流转和发展规模经营的关键。英国主要是通过自由的收购和租赁等流转手段来实现土地集中和规模化经营。1925年的英国财产法确立了新的土地保有形式，奠定了英国现代财产制度的基本框架。1967年修订的《英国农业法》，规定合并、放弃经营的小农场主发放政府补助金或终身年金，来支持通过促进土地流转，扩大农场的规模经营。1986年的《农业土地所有法》倾向于保护土地租用者的权益，稳定土地租赁关系。

2.美国农地流转法律制度

美国实行的是农用地私有制度，美国土地分为私人所有的土地、联邦政府所有的土地和州政府所有的土地，其中私人所有的土地占美国国土面积的58%。农用地私人所有权的原始取得是购买或政府的无偿赠送，其产权边界比较明晰，土地所有者可以不受干扰地行使对土地的转让、抵押、租赁、继承等权利。美国农地流转包括所有权流转和使用权流转。所有权流转以市场调节为主，主要有买卖和赠送形式。使用权流转目的以促进农地规模经营为主，为此，法律赋予农地所有权人或租用权人享有完整而稳定的土地私有权，农场经营者可注册成立公司或合伙组织进行规模经营。同时，美国政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，通过各种优惠政策，鼓励和引导家庭农场规模的适度扩大。

二、国外农地流转法律制度的经验和启示

西方国家在现代化早期大都经历了农地使用权流转之痛，如大规模的土地兼并，土地垄断，以及土地抛荒等现象。几经变迁与波折之后，发达国家的农地流转机制逐渐完善，农地流转法律制度逐渐确立，传统农业也随之实现了现代农业的转型。因此，发达国家在农地流转方面积累的一些成功经验可以为我国完善土地流转制度提供有益的借鉴。

1.土地的物权化是土地承包经营权流转的基础

无论是英美法系国家的地产权，还是大陆法系国家的永佃权都是一种物权或财产权体系中的一部分。土地产权边界清晰是其流转的关键。

我国农村土地的法律物权化不彻底，仍然存在集体所有权性质不明、范畴不清、所有权行使主体混乱等问题，实践中土地流转受到诸多限制，应通过立法使农村土地彻底物权化，为土地权利的顺利、可持续流转奠定基础。

2.构建完整的土地流转法律体系

发达国家农地流转大都受到宪法、民法典以及土地法、农业法等众多法律部门的调整。如日本在“二战”后的宪法对私人土地权利提供了充分的保障，民法典规定了永佃权可以通过出租、转让、抵押等方式流转。日本政府根据农业发展的不同时期对农地流转的需要，通过立法把各种农地流转政策和经济措施法律化，促进了农地的顺利流转，进而实现了农业的规模经营和现代化。

我国虽然制定了一系列有关农村土地流转的法律法规，但从法律体系的角度来看，还存在一些问题，例如土地流转配套法律法规不健全、不完善，尤其是农村产业促进法、农村社会保障法很不完善。应通过专项立法形式，制定专门的《农村土地流转法》，依法维护土地流转当事人的合法权益。

3.实行土地流转方式法定化

从各国的法律规定来看，农地使用权的流转方式主要包括转让、出租、继承、交换、抵押和入股等。大陆法系的日本和意大利等国均规定永佃权可以转让、抵押。在英美法系中，由于地产权是一种稳定而明晰的私人财产权，所以农地使用权流转的方式基本上没有任何限制。

当前我国法律已允许农村土地可以通过转让、出租、转包、互换、入股等方式流转，但却给土地转让设定了限制，如禁止以家庭方式承包取得的土地承包经营权的抵押，禁止农村宅基地所有权在非本集体成员之间进行流转等，这些限制性的规定妨碍了农村土地的融资功能，制约着农村土地市场的发育和完善。因此，我国可以借鉴发达国家在永佃权、用益权或地产权抵押上的成功经验，鼓励各地在土地流转实践中不断创新适合本地情况的流转方式，依据《物权法》第5条规定“物权的种类和内容，由法律规定”的精神，法律应明确规定物权性的土地流转的各种方式，从而使得实践中成熟的效果好的流转方式都能受到法律的规范和调整以及保护。

4.注重土地流转与规模经营关系，适度推进具有本国特色的规模经营

美国、日本以及我国台湾地区的农地经营制度的实践证明，农地的家庭经营能够适应不同层次的生产力发展水平，是农村土地制度运行的重要载体，符合生产的高度社会化和商品化的客观需要。在实践中，不同国家根据本国的特殊情况选择了不同的家庭经营模式。如日本根据本国人多地少的具体国情，采取了小规模的家庭占有、社会化服务、合作化经营的农业经营体制；美国人少地多，农业机械化程度高，其选择了现代化大规模的家庭大农场的经营模式。两国的农地家庭经营模式虽然不同，但都实现了本国农业的现代化，取得了显著的经济效益。

土地的规模经营要因地制宜，并不是越大越好，需要符合本国的生产力发展水平和农地资源的现状。我国的农村土地集体所有权世界独一无二，因此，土地流转机制也就不同于其他国家的土地流转机制。实现土地规模经营的路径必须结合国情和本国的流转实践通过市场机制、法律机制，使土地相对集中，从而实现土地的适度规模经营。