社会救助制约我国弱势群体发展权实现的实证研究

申晓凯++姜竹

摘 要：伴随着社会救助理念发展，各国普遍关注建立一套旨在提高人们生活质量和满足人类发展需要的福利制度，而不是仅限于缓解社会矛盾的社会救助体系。这为我国社会救助体系由补救型向发展型社会救助体系转型奠定理论和制度基础。本文通过整理2007年到2013年的省级面板数据，运用静态面板数据固定效应模型，选取影响弱势群体发展权现行社会救助制度性因素进行分析，通过检验认为政府引导社会力量参与弱势群体就业培训、技能教育的投入，并以制度性安排最保障必然为我国社会救助体系改革创造条件。

关键词：弱势群体发展权；发展型社会救助；固定效应模型

伴随市场化改革深入，我国进入常态化经济结构调整期，经济增速放缓所引发就业空间压缩，加之创新驱动带来技术进步会改变收入分配方式，增加收入分配差距拉大的风险，并进一步带来技术性失业。在此背景下，社会阶层间矛盾一定程度会加剧，其中弱势群体由于政治上缺少畅通的利益表达机制，自身总体素质特别是技术文化素质较低，容易受到市场经济发展中“减员增效”与“换员增效”的冲击，弱势群体合法权益更容易受到侵害。社会救助作为弱势群体基本保障的“兜底”工程，难以破解新常态下弱势群体面临的新问题。构建保障其发展权为核心发展型社会救助体系，改善弱势群体处境，从根源处解决弱势群体面临困境势在必行。

一、引言

（一）关于弱势群体生成原因分析

国际社会对弱势群体界定是“由于某些障碍及缺乏经济和社会机会，而在社会上处于不利地位社会成员的集合，是在社会资源分配上具有经济利益贫困性、生活质量低层次性和承受力脆弱性的特殊社会群体”。弱势群体产生原因是多方面，本文主要从内因和外因两方面分析。其中外因包括社会因素和家庭因素。本文着重分析产生弱势群体外部因素并给出政策建议，对由于产生弱势群体个人因素文中不再讨论。

催生社会弱势群体社会因素包括经济、政治、文化等多个方面。政治方面因素需要探讨是否有科学、系统、完整、通畅弱势群体表达自己利益述求民主政治机制，还需要分析是否有完善的弱势群体法律保障体系来保障弱势群体合法利益不受侵害。正如1998年诺贝尔奖获得者阿玛蒂亚·森理论所言，绝对贫困与相对贫困都是由于权力剥夺或者其他条件缺乏造成。

经济方面因素对对弱势群体影响分为宏观、中观、微观三个层面。从宏观经济层面分析，我国改革开放以后，经济取得快速发展，社会物质财富极大丰富，但由于市场经济本质与我国改革开放初期“效率优先，兼顾公平”发展策略，不可避免会造成弱势群体产生。中观层面影响因素主要是指当前面临产业结构转型。长期我国各地区存在产业结构不科学，如基础设施建设存在重复建设和盲目建设，房地产行业占国民经济比重过高，挤占社会资源，导致一部分新兴企业生存环境堪忧，增加失业风险，成为形成弱势群体额原因。微观方面主要体现在收入分配，福利待遇不同，形成弱势群体。比如同等条件下，垄断企业职工与非垄断企业职工待遇不同，体制内员工与体制外员工福利不同，这些不公，是产生弱势群体的原因之一。

家庭方面的原因可以用贫困代际遗传理论来解释。贫困可以遗传。弱势群体家庭出生的子女通常会在物质、精神文化等方面都受到影响。物质方面，弱势群体家庭物质短缺，可能会造成家庭子女幼时营养状况不良；同时家庭成员健康状况会对家庭其他成员造成负担；物质不足还会影响家庭子女受教育机会，造成教育机会缺乏。精神文化方面的影响主要体现在首先家长普遍受教育程度有限，容易产生家庭教育缺失；其次，会造成价值观念落后，不能很好适应市场经济；最后，弱势群体家庭社会关系资本缺乏，使得同等条件下家庭成员发展受限。

（二）关于弱势群体发展权及其保障的基本认识

“发展权”这一概念首次由阿尔及利亚正义与和平发展委员会提出。1979年，联合国人权委员会通过第四号决议中指出发展权是一项人权。1981年由联合国发展委员会设立工作小组起草《发展权利宣言》。1986年8月，国际法协会在汉城召开大会，并在通过《有关新的国际经济秩序的国际公法原则的逐渐发展宣言》中将发展权作为国际公法一般原则。同年，联合国大会通过《发展权利宣言》。《发展权利宣言》规定，发展权是一项不可剥夺的人权，每个个人和所有民族对于经济、社会、文化和政治的发展都有权参与、享受并为之做出贡献。

通过发展权的定义可知，弱势群体发展权应该包含三层含义：一是参与社会发展的机会。社会要为弱势群体参与社会经济、政治以及文化发展创造机会，比如为弱势群体提供就业扶持政策，给为弱势群体提供就业机会的企业以税收优惠以及发展扶持等政策支持；二是要有以平等主体身份参与社会发展，转变社会对弱势群体价值观。由于受传统儒家文化影响，我们奉行自强独立的文化价值观，同时对于依靠别人或者政策获得发展机会是“不光彩”的，这会导致我国社会救助政策偏向于补救型社会救助政策。然而随着对弱势群体救助的研究，发现弱势群体产生不只是由于个人原因，社会政治制度，经济发展方式等都是形成弱势群体的原因，因此获得社会救助是每一个弱势群体的权利，弱势群体有权利以平等参与主体的身份，获得参与社会发展，获得社会救助机会；三是要有参与社会发展的制度保障。比如要有法律保证，用人单位不得歧视弱势群体，弱势群体发展权受到侵害时有完善的法律体系来保障弱势群体权益。

（三）关于发展型社会救助基本认识

2014年国务院推出《社会救助暂行办法》，体现我国由传统社会救助向发展型社会救助转变的新趋势。《社会救助暂行办法》包含最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、教育救助、医疗救助、就业救助、住房救助、临时救助以及社会力量参与等几个方面。其中第四十六条就业救助明确指出：吸纳就业救助对象的用人单位，按照国家有关规定享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策。可见，新“办法”以改善弱势群体发展能力与发展环境为目标，充分体现改善弱势群体发展权为目标的发展型社会救助的主旨。这是因为：

首先，发展型社会救助认为，经济发展是社会救助的基础，社会救助是经济发展的保障。随着经济发展，社会救助的水平有单纯的救济发展到解决弱势群体的生存问题，一直到现在以改善弱势群体生存状况以及发展环境为目标。社会救助的发展也为经济发展提供保障。社会救助是经济转型的润滑剂，减少经济转型、改革以及发展产生的社会成本，使得我们经济发展有一个良好的内部环境。

其次，发展型社会救助强调增强弱势群体获取长期收入的能力，而非暂时改善弱势群体的困境，即不仅仅增加弱势群体的收入份额。采用的方式是：一方面改善弱势群体的人力资本，采用就业培训，改善就业环境等方式；另一方面是采用上游干预的方式，完善对弱势群体儿童教育，医疗等各方面的救助制度，减少贫困代际遗传。

（四）我国现有社会救助体系及其转型

目前，我国的社会救助制度是以国家财政为后盾，对弱势群体援助的政策。社会救助的意义在于缩小贫富差距，维护社会公平正义，实现共享社会发展成果。社会救助还有助于化解社会矛盾，维护社会团结，引导社会互帮互助文化。社会救助在社会保障体系中处于“兜底”地位，能有效降低经济结构转型，经济制度改革产生的社会成本。

我国救助制度极大的改善弱势群体生存环境。到2012年，中国第一个实现联合国千年发展目标贫困人口比例减半。中国政府主导的社会救助在保障弱势群体生存权方面做出卓越成绩。

然而面对新的经济发展环境，我国现行的社会救助体系不适应性愈发显现，究其原因：现行社会救助属于补救型社会救助，救助方式单一，多通过物质救助或者现金救助的方式对弱势群体救助。这种“输血式”的社会救助方式虽然可以一定程度解决弱势群体生存问题，但是这种救助方式只能在短时间内解决问题，长期还需要国际财政源源不断输入资金，维持对弱势群体的社会救助，同时一定程度使得弱势群体产生对社会救助的依赖，形成等、靠、要的思想，最终可能陷入“贫困陷阱”。为了解决这些问题，当前一些理论将“发展权”这一概念引入社会救助体系，改进以生存权为目标的救助体系，将社会救助的目标定位改进弱势群体发展权，将补救型社会救助体系向发展型社会救助体系发展。发展型社会救助制度是通过一个工作机会，让弱势群体融入到社会发展中，参与社会，并享受社会发展成果。构建一个“造血式”发展型社会救助体系。通过构建发展型社会救助，使得社会救助具有可持续性特征。

二、文献综述

（一）国外学者的研究

英国学者安东尼·吉登斯在《第三条道路：社会民主主义的复兴》指出福利制度改革的方向是应该能促进个人积极创造的制度。主张用福利社会代替福利国家，将福利消费支出转向教育，就业培训等方向。詹姆士·梅志在《中国发展型社会政策论纲》一书中认为社会政策可以通过再分配政策将社会资源用于人力资本和社会资本的投资，以便改善人的能力，达到预防贫困的目的，并强调对贫困“上游干涉”政策。霍布豪斯在《自由主义》中提出，不仅仅要救济穷人，还要提供一种避免贫困的办法，救助就业支持政策。Anneli（2010）在通过与一些社会救助接受者深度访谈之后发现，他们中的一些人不仅仅认为接受社会救助是不体面的，而且由于面对长期无法摆脱贫困处境而忧虑。Adema（2006）认为首先政府帮助弱势群体重返就业市场可以避免福利依赖形成，还通过增加儿童教育经费的指出，通过上游干预，减少贫困代际遗传的情况。国外学者认为社会救助的目的不仅仅是解决社会问题，还应该以提高弱势群体的生活质量、满足人类发展需求为目标，重视通过教育、就业培训等方式，改善弱势群体的人力资本。

（二）国内学者的研究

徐延辉、谢芳（2006）指出能力贫困的问题，提出通过发展教育的方式改善能力贫困的问题。王卫平（2007）认为社会救助有帮助弱势群体融入社会的功能。杨立雄、陈玲玲（2006）提出推出鼓励就业法令的方式来改善社会救助的效果。尹乃春（2012）提出对对“发展权”的救助是补救型社会救助向发展型社会救助发展的桥梁，并且认为对弱势群体发展权的重视是发展型社会救助发展的基础。李秉文采用建模法，对比发现“全民就业”的社会救助模式效率要高于“全民低保”。

我国的学者不仅仅认为社会救助通过对弱势群体人力资本投资，可以从长期减少弱势群体的数量，增加社会救助效果的可持续性，还指出发展型社会救助的核心就是对弱势群体发展权的救助。

立足国内外理论研究形成的框架，本文采用固定效应模型的计量方法，对我国自2007年到2013年29个省的省级面板数据进行计量分析，遵循理论—实证—的研究范式，探寻我国近年来社会救助对弱势群体发展权的影响并给出政策建议。

三、实证分析

（一）指标的选取与描述

本文选择发展权为被解释变量，政府财力，社会保障支出，社会救助支出，居民家庭教育负担，社会就业培训支出，物价指数，经济发展水平为解释变量。

弱势群体的发展权（REEMPLOYMENT）：《发展权利宣言》规定，发展权是一项不可剥夺的人权，每个个人和所有民族对于经济、社会、文化和政治的发展都有权参与、享受并为之做出贡献。而对于弱势群体来说，最为直接的参与和享受民族经济、政治、文化发展的方式就是就业，因此本文用本年失业人员再就业人数来表示弱势群体的发展权。数据来源：中国劳动统计年鉴。政府财政收入（FISCAL）：选择财政收入自变量是因为财政收入可以反映社会救助的财力支持水平。数据来源：中国统计年鉴。社会保障支出（INSURANCE）：选择财政支出中社会保障和就业支出为变量，反应财政对社会保障的支持力度。数据来源：中国统计年鉴。对生存权救助支出（LOW）：低保全年计划支出，将农村低保计划支出与城镇低保计划支出相加得出。数据来源：民政统计年鉴。中等职业教育支出（EDU）：由于2012年各地区中等职业教育经费支出数据缺失，以中等职业教育招生人数代替。数据来源：中国统计年鉴。社会就业培训支出（TRAIN）：以就业训练中心人数表示社会就业培训支出。数据来源：中国统计年鉴。物价指数CPI：以2000年为基期的CPI指数，反应通货膨胀对弱势群体发展权实现的影响。数据来源：中国统计年鉴。GDP：变量：该指标用以反映经济发展水平对社会救助的影响。数据来源：中国统计年鉴。

（二）数据来源与计量模型

考虑到数据可得性本文收集中国大陆29个省、直辖市、自治区（上海市和西藏由于一些重要的相关数据缺失而予以剔除）2007-2013年面板数据。

模型选择：对于面板数据模型，估计的前提是面板数据是平稳的。为避免非平稳序列造成的“伪回归”问题，在进行回归分析之前，首先应进行面板数据的单位根检验，以判别数据中各个序列的平稳性。为尽可能保证数据的平稳性，除虚拟变量外，所有变量均取自然对数。通过LLC检验发现，模型中各变量在取对数之后，除fiscal在3%的水平显著外，其余变量都在1%的水平下显著，因而不存在单位根，数据平稳，可对其进行回归。运用以上变量进行估计时，所有变量均取自然对数，以满足数据的平稳性要求，另一方面，这些变量前的估计系数也可以看作是弹性系数。

构建的计量模型如下：

（四）实证结果分析

模型1、2、3分别研究低保、教育、就业培训对弱势群体发展权实现的影响。模型中GDP在5%的水平下显著，且系数0.23。说明目前我国GDP每增加1%，下岗失业员工的再就业率提高0.23%。发展经济，把蛋糕做大，才是社会救助得以发展的基础。同时对比李国民（2013）对我国1980到2012年的失业率与GDP实证结果认为GDP我国现阶段GDP每增长率每提高3个百分点，失业率下降1个百分点。数据显示GDP的增加给弱势群体带来就业率增加远低于社会平均水平，“涓滴效应”存在却不明显。其内在的机理是随着经济水平发展，市场经济改革深化，社会阶层板结化，贫困代际遗传问题变得突出，补救型社会救助救助效果的局限性凸显，以保障弱势群体生存权为目标补救型的社会救助对弱势群体发展权的救助效率不足，社会救助的体系需要转型。

低保支出（LOW）系数在在1%的水平下显著并且系数为00756，反应目前弱势群体发展权对低保支出的弹性是0.0756，说明目前阶段我国对弱势群体低保支出的增加1%，弱势群体的再就业率增加0.0756%，这反映虽然低保支出针对弱势群体生存权进行救助，一定程度上也促进弱势群体发展权的实现。其内在机理有如下几条：根据社会救助理论的研究，接受社会救助的人群分为三类，一是因为各种原因失去劳动能力的人群，比如儿童、老人、残疾人等，接受社会救助，在社会救助的体系下得以获得基本的生存权益，对这部分人的救助是当前救助工作的重点；二是有劳动能力的人群，由于政治、经济或者社会等方面的原因，暂时失去工作机会，在得到社会救助的帮助后，不思进取，放弃寻找工作，“等、靠、要”思想占上分，陷入“福利依赖”的陷阱。三是有劳动能力的人，暂时失去劳动能力，在社会救助体系下，生存权暂时得到保障，并且积极参加社会救助提供的各项职业培训活动，获得新的工作技能，得到新的工作机会，重新进如社会，参与社会生产，创造财富。实证结果说明在我国的社会救助制度下，第三类群体占比要大于第二类群体。得到这个结论在意料之中，与韩克庆、郭瑜（2012）得出的结论一致，他们的研究成果得出中国城市低保制度尚不存在“福利依赖”效应。我国社会救助体系向发展型社会救助体系转型的同时不能忽略现阶段我国对弱势群体生存权的救助。

教育支出（EDU）在5%水平下显著且系数为0.23，反映交易指出每增加1%，弱势群体再就业率下降0.23%，教育支出增加略微抑制弱势群体发展权的实现；同时笔者以2001年到2013年的面板数据建立静态面板固定效应模型，教育支出系数在1%显著水平下系数为0.4012，说明长期来看教育支出对弱势群体发展权实现的促进作用明显。这是由于短期内分配财政资金，教育经费支出增加，会挤占一部分对就业救助资源，而教育支出的效果需要较长时间才能显现，因此短期对弱势群体发展权的促进效果不明显。但是长期来看，首先，教育支出直接提升社会公众的人口素质，间接改善弱势群体的发展权的实现的外部环境，其次，一部分弱势群体的素质的提升，可以提升弱势群体获取社会资源的能力，从根源上保障弱势群体参与社会发展的能力。

就业救助支出（TRAIN）在5%的显著水平下显著且为0.0687，说明就业培训的支出对弱势群体就业有直接的促进作用，随着社会参加就业培训人数的增加，弱势群体可以在短期内快速获取简单的职业技能，重新成为劳动力的一员，参与社会经济发展，共享经济发展成果。

四、结论与政策建议

（一）社会救助制度转型过程中突出重视弱势群体发展权的保护

首先，经济发展是社会救助的基础，我国应坚持积极发展经济，促进经济结构转型。与经济发展水平相适应的社会救助制度才是最好的社会救助制度。本文通过实证研究发现经济发展促进弱势群体发展权实现，经济发展是社会救助制度健康运行的基本保障。

其次，社会救助是经济发展的保障。随着经济的发展，社会救助的水平有单纯的救济发展到解决弱势群体的生存问题，一直到现在以改善弱势群体的生存状况以及发展环境为目标。社会救助的发展也为经济的发展提供保障。社会救助是经济转型的润滑剂，减少经济转型、改革以及发展产生的社会成本，使得我们经济的发展有一个良好的内部环境。

同时，通过对弱势群体发展权的救助，使得弱势群体能够重新回到社会中，参与社会的生产活动，“授之于鱼的同时授之于渔”，使得弱势群体能够自食其力的生活，活的有尊严，促进社会生产，促进社会消费，使得社会救助反馈经济发展。

（二）发展型社会救助体系需要借助多元参与的社会力量

充分利用非公有经济提供社会救助效率性，增加社会救助资金的使用效率，切实保障弱势群体发展权的实现。随着非公有经济的壮大，社会救助引入非政府组织是必然的趋势，因为非政府组织在社会救助的过程中效率更高，更具有灵活性。比如在了解弱势群体家庭困难方面，当地的非政府组织在社会救助的过程中更加了解弱势群体家庭的困难情况，并针对性的对弱势群体进行救助分发挥非政府组织的社会救助功能，给予非政府弱势群体救助组织政策优惠，发挥非政府组织社会救助的效率优势。

非公有制经济参与社会救助有三种形式。一是与政府采取合作的形式，采用政府购买等方式，使用一部分公共资金，同时接受政府监督，与政府共同提供社会救助服务。二是在政府的优惠政策下提供社会救助，例如政府对接受残疾人员工的单位予以补贴，免税等政策优惠的行为。三是非公有经济自愿提供社会救助的行为。（作者单位：北京工商大学经济学院）

“2015年研究生科研能力提升计划项目资助”

基金项目：本文为2014年国家社科基金项目《我国社会性弱势群体基本权益保障实现的财政投入机制研究》

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