国际学前教育投入的有效路径选择

夏 婧 庞丽娟

教育投入体制是指为了实现教育普及的目标,保障教育经费的充足、公平和效益而形成的关于教育经费投入、分配和使用的规则体系和运行方式,其包括政府财政投入责任体系、教育成本分担体系、教育经费分配机制等等。①孙绵涛：《教育体制理论的新诠释》,《教育研究》2004年第6期,第17-22页。经费投入水平是衡量一国学前教育事业发展状况特别是政府重视程度的重要内容。促进学前教育普及,提高学前教育质量,尤其是保障弱势儿童享有平等的学前教育权利,需要有大量的经费投入予以支撑。②庞丽娟、夏婧：《国际学前教育发展战略：普及、公平与高质量》,《教育学报》2013年第3期,第46页。同时,提前开端计划、佩里计划的“学前教育成本—效益”研究都揭示了公共经费投资学前教育在各项投资中是回报率最高的财政性投资。因此,世界许多国家和地区重视将公共财政作为促进学前教育发展的重要杠杆,形成以公共经费为主要支撑的学前教育发展格局。

从中国学前教育发展的现状来看,目前国家已经明确了中长期学前教育的发展目标和发展方向,并且提出了学前教育发展的基本原则和发展思路,如“坚持政府主导,社会参与,公办民办并举”、“坚持改革创新,着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍”等,对推动学前教育的发展与普及具有积极作用。然而,自20世纪80年代推行市场化改革以来,中国学前教育事业已经大致上形成了以“民办园为主,公办园为辅,多种力量办学”的学前教育办学格局。①李辉：《中国学前教育财政投入体制改革的困境》,《中华女子学院学报》2012年第4期,第114页。这一格局在暂时缓解学前经费投入不足和入学机会缺乏的同时,也暴露出了学前教育投入体制的诸多矛盾与问题,如学前教育经费尚未实现预算单列,学前教育财政投入总量少且不均衡,经费分配的城市化和公办化取向导致社会不公等等,均严重制约了中国学前教育的全面普及与质量提升。通过研究部分国家和地区学前教育财政投入的有效探索与路径,能为中国进一步制定与完善中长期学前教育投入政策提供借鉴与参考。

一、明确政府的基本投入职责,建立成本分担机制

为了积极推动学前教育的普及与高质量发展,诸多国家和地区如英国、法国、美国、日本、巴西、印度,以及中国的香港特区、澳门特区和台湾地区等注重加强政府投入学前教育的基本责任,不断加大投入力度,建立政府间投入分担制度,有力地促进了学前教育发展战略的实施。

(一)明确政府保障学前教育投入的基本职责

许多国家或地区在高位法律、学前教育专门法及重要政策中明确提出保障投入是国家或地区与政府发展学前教育的基本职责。

发达国家如法国、美国等规定了政府在保障实施免费学前教育或提供高质量学前教育中的投入职责。如法国在多部法律中对实施义务学前教育中的政府投入责任做出了规定,明确了政府是学前教育投入的第一责任人。法国早在《1881年法》中就明确规定“公立小学和幼儿园免征教育费”,确立了学前教育免费原则,并由政府主导提供免费；在2000年颁布的《教育法典》中规定“教育是国家公共事业,其组织和执行由国家予以保障,所有3岁儿童应其家长要求,都应被靠近家庭住处的幼儿班或幼儿学校接收。美国在1994年颁布的《2000年目标：美国教育法》中规定“政府要让所有美国儿童都能够接受高质量的学前教育,做好入学学习的准备”,并详细规定了政府的投入责任。

发展中国家如巴西和印度等对国家投入保障学前教育发展的基本职责也予以高度重视。巴西在这方面的规定比较突出,巴西《宪法》、《宪法第14号修正案》中首先对“要加大政府对教育的财政投入”做出高位的明确规定,其《国家教育计划》中将国家保障教育投入的责任进一步明确：巴西政府要在10年内将教育公用经费在GDP中的百分比提高到7%,并提出“提高学前教育质量要有相应的财政投入保障”；同时,《2006年巴西国家学前教育政策》中关于学前教育发展宗旨的第一条就是“要确保维持与发展学前教育的经费”。在国家法律及政策中有如此力度的规定以及如此明确的教育财政投入目标,足见巴西政府努力发展教育事业特别是包括学前教育在内的基础教育事业、促进教育公平的立场与决心。作为发展中人口大国的印度,其在20世纪70年代通过的《国家儿童政策》中即明确规定,国家要根据可利用的资源和财力开展针对较为贫弱地区学前儿童的非正式教育项目。

中国港澳特区政府近年来高度重视保障学前教育经费投入,在特区政府颁布的多项法律法规和重要政策中均对此进行明确规定。如香港特区政府在1997年成立时的《施政报告》中就明确指出：“教育主宰香港的未来。为此,我们将制订全面的计划,投入充分资源,以达到提高教育素质的目标。”为了进一步加大对学前教育事业的财政投入,特区政府在《2006-2007年施政报告》中承诺对学前教育投放更多的资源,并明确提出把资助学前教育、提升学前机构的教学效能作为未来5年政府工作的重点。《澳门教育制度》则明确规定教育投入是“行政当局及家庭的责任”且在“编制本地区预算上,教育将被视为主要优先项目之一”、“为教育的本地区预算拨款,应按教育发展策略的优先次序分配,特别注重基本教育方面”。同时,澳门政府也注重通过财政投入的方式保障弱势群体平等接受学前教育的权力,促进学前教育公平。如《澳门教育制度》规定政府要“发展适当途径使入学及学业成功方面有实际均等机会”。

(二)建立成本分担机制,强化中央政府和地方政府的投入责任

一国财政投入体制的确立涉及到中央和地方各级政府之间的投入职责分工与比例的确定。目前在对学前教育投入的职责分工上,许多国家和地区均在相关法律中明确中央/联邦政府对本国的学前教育发展负有不可推卸的职责,而这种职责的重要体现之一即保障对学前教育事业的财政投入。除中央政府的投入外,地方政府对学前教育的投入也是目前大多数国家学前教育经费的重要来源,同时也构成了地方政府在学前教育事业发展中的重要责任之一,很多国家和地区对此也通过相关法律使之明确和刚化,为这些国家和地区学前教育事业的发展提供了必要的经费保障以及刚性的法律依据。

第一,明确划分各级政府的投入职责,建立成本分担机制。以日本为例,日本在1997年开始实施的《儿童福祉法》中规定,学前教育阶段的补助主要分为“机构补助”和“儿童津贴”两部分。其中“机构补助”指保育所的设备及各种事务费,由国家负担二分之一,都道府县负担三分之一或四分之一。《儿童福祉法》第49条对国家在儿童福利设施中的财政责任作了明确规定,“国库对进入国家设置的儿童福利设施者提供入所后所需的费用”。同法第50条第51条规定,都道府县负担着其设置的保育所实施保育所需的保育费用,市町村负责市町村设置的保育所中进行保育需要的费用。

第二,强化中央政府对学前教育财政投入的基本责任。许多国家长期以来即有重视以中央财政为重要来源保障学前教育经费的传统,特别是近年来,不少国家又进一步加强了中央财政的学前教育投入职责并在法律上予以保障。如美国在《提前开端法》、《不让一个儿童落后法》和《2000年目标：美国教育法》等多部法律中均对联邦政府对“提前开始”项目、“早期阅读优先”项目等学前教育发展的财政投入责任做出了明确规定。巴西《宪法》、教育基本法等多部法律明确规定了巴西联邦政府在保障学前教育财政投入方面的责任。

第三,明确地方政府在学前教育投入中的重要职责。英国、巴西等国家以及中国台湾地区的学前教育及相关法律中均有多处对地方政府学前教育投入责任的明确规定。如英国《儿童保育法》即明确规定,“地方当局提供的支持包括财政支持、工作部署上的支持,以及涉及地方当局财政支持方面的法律条款支持”,这为地方政府提供学前教育投入奠定了法律基础。巴西也在相关法律中对地方各级政府的学前教育投入责任与各级政府经费分担比例做出了明确规定,其《教育指导方针和基础法》第69条规定,各州、联邦区及各市的专项税收是本地区包括学前教育在内的公共教育经费的重要来源。其国家根本大法《1988年巴西宪法》还特别对各级政府教育经费支出占本级财政税收的比例,以及统筹考虑联邦、州、市教育系统的资金等做出明确规定,充分体现了巴西对包括学前阶段在内的教育事业发展的高度重视和切实保障。中国台湾地区《教育经费编列与管理法》亦规定市县地方政府应优先保障和主动增加包括学前教育在内的教育经费。同时,法国、英国等国家还对地方政府关于学前教育机构投资建设、日常管理及其所得财政资助监管等财政责任做出明确规定。综观这些国家和地区对地方政府学前教育财政投入的规定,其法定职责主要包括以下一些主要方面：按照不同层级政府各自分担比例保证学前教育实际投入,提供有关地方政府财政投入的法律与政策支持,将专项税收用于发展学前教育、学前教育机构的投资建设与日常管理,加大学前教育机构财政资助款项的监管及没收等。

二、建立学前教育单项列支制度且预算增幅明显

许多国家如英国、印度等将学前教育财政投入纳入国家财政年度预算,实行学前教育单项列支制度,以切实保障学前教育财政投入的稳定性。英国在实施学前教育国家项目时建立了学前教育的预算单项列支制度,且投入增幅明显。英国《拨款法》的教育部预算和英格兰学校总督学办公室预算中均设有专门的学前教育预算,如“确保开端”项目预算、“弱势儿童基金”预算、“儿童保教标准与质量督导”预算等。且近十年来,其学前教育单项列支制度经历了从缺乏单列预算到专门单列预算,单列项目由少到多、由概要到详细的显著变化过程,学前教育预算金额也呈现由少到多的变化趋势,学前教育预算已从2001-2002年度的1.8亿英镑增长至2007-2008年度的17.6亿英镑,较好地保障了学前教育财政投入的稳定性和逐步增长原则。印度亦建立明确且保障有力的学前教育单项列支制度。首先,印度政府将学前教育财政投入纳入印度全国《五年计划》,将学前教育财政预算作为“儿童财政预算”的一个重要组成部分进行单独列支,且其预算金额所占份额最大。2007-2008年度,印度用于儿童教育的财政预算占“儿童财政预算”总额的72%,是其他三项子预算总额的2.6倍。其次,印度儿童教育预算在全国财政预算总额中的比例近年来还在不断增加。2006-2007年度,印度儿童财政预算占全国财政预算4.63%,儿童教育预算占儿童财政预算70.14%；2007-2008年度,印度儿童财政预算占全国财政预算5.08%,儿童教育预算占儿童财政预算72%。可见,印度2007-2008年度儿童教育财政预算、儿童教育预算占儿童财政预算的比例均分别比上一财政年度增长0.22%和1.86%。

在公共财政投入为主、经费单列的宏观投入格局下,不断提高学前教育投入水平成为许多发达国家和部分发展中国家的共识。如,新西兰的经费投入总量在2007年已达到7.71亿美元,较2002年增长了近90%,增幅显著；英国的学前教育公共财政经费从2001年到2007年的7年中增长了9倍多,达17.6亿英镑；巴西的学前教育财政投入总额也在1999-2004年间增加了78%,达68.4亿雷亚尔。经费投入总量的不断攀升也促使学前教育经常性公共支出占国民生产总值(GNP)的比例不断提高。毋庸置疑,坚实的经济基础使得一国(地区)学前教育发展战略从蓝图逐步走向现实。

三、合理确定学前教育投入的总量与规模

国际社会通常用占国内生产总值(GDP)比例、占教育经费比例等指标衡量一国学前教育财政投入状况。许多国家和地区在实行学前教育财政投入单项列支的同时,注重确立合理的投入比例,确保经费投入的总量与规模。

第一,许多国家学前教育财政投入占GDP比例高于0.4%。经常性学前教育支出占国民生产总值或国内生产总值的比例是衡量一国或地区学前教育财政投入总量的重要指标。欧盟委员会保育协作组织(European Commission Network on Childcare)在1996年就建议各国至少将GNP的1%投入学前教育事业。而中国这一比例长期维持在0.03%-0.05%之间,远远落后于主要发达国家和部分发展中国家。当前,发达国家经常性学前教育支出占GDP比例的平均水平为0.4%,其中中欧和东欧国家平均为0.5%,北美和西欧国家平均水平为0.4%。在这些国家中,最高的为丹麦,已达到2%,其次为瑞典,达1.7%。需要特别注意的是,比例较高国家中不仅有白丹麦、瑞典、法国、匈牙利、俄罗斯等发达国家,也有蒙古、圭亚那、巴巴多斯、巴西、塞加内尔等亚非拉美国家,其中蒙古该比例已经达到1%,即现有数据中该比例最高水平。

第二,许多国家学前教育财政投入占教育财政投入的比例超过10%。当前世界主要国家和地区中,已有塞舌尔、蒙古、法国、西班牙、安道尔、科特斯和凯科斯群岛、圭亚那、捷克、克罗地亚、斯洛伐克、匈牙利、保加利亚、白俄罗斯以及摩尔多瓦共和国等14个国家经常性公共教育支出中学前教育所占份额超过10%。其中,蒙古、安道尔、保加利亚、白俄罗斯以及摩尔多瓦共和国5个国家该比例已近20%；阿拉伯联合酋长国、科威特、古巴、智利、哥斯达黎加、墨西哥、以色列、丹麦、意大利、德国、斯洛文尼亚、罗马尼亚等10多个国家经常性公共教育支出中学前教育所占份额接近10%。中国财政性学前教育支出占财政性教育支出的比例多年来仅在1.2%-1.3%之间徘徊,远低于世界主要国家和地区水平。

第三,确立分地区学前教育财政投入比例和分配方案。针对不同地区经济社会发展水平的差异,许多国家在确定学前教育财政投入比例和实施学前教育财政投入的分配过程中,往往根据各地区实际水平进行适当的调整,其中以澳大利亚最为典型。澳大利亚在其普及学前一年教育的经费分配中,制订了对贫困弱势地区有所倾斜的分地区学前教育财政投入分配方案。其中,新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州等获得联邦政府财政投入较多的地区均为澳大利亚经济社会发展相对落后的地区,而首都领地、北领地等获得财政投入较少的地区则多为澳大利亚经济发展较好的地区(见表1)。

表1 澳大利亚联邦政府普及学前一年教育经费分配情况(单位：百万美元)

四、多种形式吸引并支持社会力量投资学前教育

除大力加强学前教育财政投入外,许多国家和地区还充分意识到合理的财政资助有可能减轻私立学前教育机构的财政压力,改善其办学条件,降低收费标准,提高保教质量,进而提升学前教育的整体水平,因而通过各类优惠政策引导、鼓励和支持社会力量参与学前教育发展当中,并取得了诸多有益经验。

第一,通过政策制度的形式明确社会力量、私人团体和个人具有参与学前教育发展的自由,且政府对其参与持积极鼓励和支持的态度。日本在2006年颁布的《教育基本法》第8条中规定“国家及地方公共团体应尊重私立学校的自主性,并通过资助等其他适当的方法致力于私立学校教育的振兴”。德国主张普遍性地给予规范办学的私立机构财政资助,其《儿童及青少年救助法》第74条对此做出明确规定：只要自由青少年救助者创建了相应的机构,提供了服务或组织相关活动,以保证实现本法所规定的服务,则可根据其积极性对其进行资助。中国台湾地区在1999年颁布的《教育基本法》中则规定“人民有依教育目的兴学之自由；政府对于私人及民间团体兴办教育事业,应依法令提供必要之协助或经费补助,并依法进行财务监督。其卓有贡献者,应予奖励。政府为鼓励私人兴学,可将公立学校委托私人办理；其办法由该主管教育行政机关定之”。

第二,多种形式吸引并支持社会力量办园。政府对于社会力量参与学前教育发展提供各种形式的税费减免、抵扣等优惠政策；同时,还为社会力量举办学前教育机构提供财政奖励和支持,大力扶持社会力量参与学前教育发展。各国(地区)对私立学前教育机构的财政资助呈现多样化的特点,主要的方式有财税减免、基建支持、按贡献与质量论奖(奖助)、教师部分待遇资助、师资培训和教育教学研究支持、学券支持、园舍租金优惠、运营部分费用补贴以及幼儿学费部分减免与返还等,相关法律及政策对此做出了明确规定。中国澳门特区规定私立教育机构按照相关税务法例享有税务豁免或优惠,且政府对受资助的私立教育机构给予经常性资助,用以支付运作上的一般费用。法国对符合规定条件的私立机构的合格教师发放工资或支持部分运转费用。德国对私立学前机构的资助包括全职、兼职以及名誉职工的培训费用等。中国香港特区符合条件的私立机构则可向政府申请资助计划及租金、差饷和地租返还等资助。中国台湾地区采取多种方式积极资助私立机构发展,譬如推行教育券制度,通过给予进入私立学前教育机构儿童学费支持,进而加大对私立学前教育机构的财政资助,并借助儿童的选择权,较好地促进私立教育机构规范和优质发展。与此同时,台湾地区还特别倡导采用奖助的方式进行资助,通过《幼稚教育法》和专门性的《私立幼稚园奖励办法》,对奖励的对象、资质要求与审查、实施奖励工作的主管机构与职能、奖励经费的来源及保障以及奖金的用途等均做出了规定,建立了较为完善的奖励制度。各国(地区)灵活多样的财政资助成为私立学前教育机构的重要资金来源之一,也在一定程度上为其规范和健康发展奠定了物质基础。

第三,通过税费减免、财政补助等直接或间接财政投入方式大力支持现有非营利社会力量办园。世界许多国家和地区往往对私立学前教育机构实施分类规制,一种共同性的做法是将其明确区分为非营利性机构和营利性机构,前者主要为社会普通民众包括中低端儿童提供“保底”的学前教育服务,具有鲜明的普惠性质；后者主要提供多元化服务,满足中高端人群需求,成为学前教育的重要补充。许多国家和地区注重通过对非营利性机构实施更有力度的扶助,以引导和支持社会力量兴办或转办非营利性质的机构,提升私立学前教育的公益性,为更广泛的适龄儿童供给普惠性的学前教育。日本规定：依据该国《私学振兴财团法》和《私立学校振兴助成法》等法律规定,非营利性机构可以享受学校法人税、事业税、学校用地税、校舍和体育馆等固定资产税、地价税的免税以及收益事业税的减税待遇；与此同时,还可获得提供教科书、教学设备、部分教师人头费、部分教师进修与研究,免费或低租金提供教学用房及其他教学用品的资助,甚至园舍翻修、新建,土地与教学研究设备的购置等也能获得长期低息贷款,儿童入园可以获得学费减免支持等。中国香港特区实施的教育券政策也呈现鲜明的“非营利性”特点。美国对非营利性机构的特别扶助则主要体现在此类机构均可享有免税待遇。

五、建立以国家项目为主渠道、向弱势群体倾斜的经费分配格局

世界许多国家和地区注重建立国家项目为主渠道的财政投入体制以推动学前教育普及与发展,如美国的“提前开端计划”(Head Start)、英国的“确保开端计划”(Sure Start)、印度的“儿童综合发展服务计划”(ICDS)以及古巴的“教育你的孩子计划”(EYC)等,并且这些国家项目在实施过程中呈现出以下显著特点：

第一,通过立法保障国家项目实施。以美国为例,为保障“提前开端计划”的顺利推进和更大范围内的推广,美国国会于1981年制定并颁布了《提前开端法》(Head Start Act)。此后,1990年和2000年又先后颁布了两部学前保教专门法《儿童保育与发展固定拨款法》和《早期学习机会法》(Early Learning Opportunities Act)以保障“提前开端计划”的持续推进。2003年,针对学前教育质量提升特别是为中小学教育奠定良好基础,美国国会进一步全面修订《提前开端法》,制定并出台了《入学准备法》(School Readiness Act)。

第二,通过国家项目投资学前教育,尤其是为弱势儿童提供免减费学前教育,并且不断提高经费标准。随着项目的推进,一些国家还从扩大计划覆盖地区、降低可参与计划家庭的标准、增加弱势儿童的类别以及将服务儿童的年龄向上向下延伸等多种方式,逐步扩大免费学前教育的覆盖范围,使更多弱势儿童受益。以美国“提前开端计划”为例,其具体做法主要包括以下三个方面：(1)提高国家贫困人口覆盖范围,扩大儿童参与。2007年美国政府改革重新提出把开端计划的入学条件从国家贫困线的100%(4口之家年收入20650美元)增加至130%(4口之家年收入26845美元),将更多儿童纳入开端计划的保障范围。(2)扩大接受免费学前教育幼儿的年龄范围。1995年,开端计划把服务对象延伸到3岁之前的婴儿、学步儿童及怀孕妇女,成立了开端计划早期项目(Early Head Start)。(3)将残疾儿童纳入其中。1972年经济机会法修订后,残疾儿童成为开端计划的服务对象,并且规定每个开端计划的地方项目中残疾儿童的比例不能低于10%,从而使残疾儿童在获得学前教育方面得到了法律保障。又如由印度中央政府资助的国家计划ICDS也不断提高经费投入标准。“八五”期间印度政府对项目的经费投入是2601280万卢布。“九五”期间增至5702310万卢布,“十五”期间增至11684500万卢布。“十五”比“八五”经费投入增长349.2%。中央和地方政府经费分担的比例是9∶1。

形成以公共投入为主发展学前教育的经费格局,不断提高经费投入水平是国际社会实施学前教育普及与发展战略的坚实保障,也是国际学前教育发展的必然趋势与选择。在当前中国学前教育大发展的历史机遇下,借鉴国际经验,应明确政府是实现学前教育发展战略的保障主体,并建立以公共财政为支撑的学前教育发展战略的经费保障机制,建立学前教育单项列支制度,合理确定学前教育投入的总量与规模并逐渐增加经费数量,且多种形式吸引并支持社会力量投资学前教育并建立公平取向的经费分配机制等。