行政协商：我国基层公共治理的路径选择

吴燕怡

摘 要：我国基层公共治理正在遭遇困境，原因在于基层公共决策模式存在明显的弊病。行政协商是民众参与公共治理，分担公共事务、优化公共决策的重要路径。虽然目前在基层开展行政协商具有一定的困难，但公民的成长和制度的变化已给行政协商制度构建创造了条件。可以通过进一步规定协商义务、确保协商结果的实现、提高公民参与公共治理的能力方面来突破基层治理的困境，同时推进基层民主的实现。

关键词：行政协商；公共治理；社会分工；基层民主

中图分类号：DF312 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）02-0048-07

一、行政协商问题的提出

在云南通海县杞麓湖东岸的杨广镇，有一个离湖面最近的村庄叫做义广哨村，湖堤距离农房仅100米。2010年，云南遭遇百年不遇的大旱期间，云南9个高原湖泊之一的杞麓湖水位降到最低，露出了湖下的土地，出现了与1983年大旱时同样的情形。而正是在1983年大旱的时候，国家开始实行土地承包责任制，这些裸露出来的土地被并加以利用，为杨广镇义广哨村2组193户农户所承包。然而，这些土地1984年之后便因湖水水位上涨，土地被淹而无法耕种。虽然1987年、1998年义广哨村2组用该组上的集体机动田与农户进行了适当调整，但义广哨村村民的耕地面积明显减少。由于该县财政经费有限，也没有给过这些村民任何补助，村民也多次申请调换田地，由于人多地少也无法调换。在2010年，湖水水位下落，该地块显露出来后，村民以该地块原属农户承包田为由，自发出资进行填土垫田。按照《云南省杞麓湖保护条例》的规定，离湖100米范围内都属于一级保护区，不允许从事经营活动。但通海作为云南的蔬菜基地，一年可以种5季，土地带来的利益是非常明显的。

杞麓湖保护管理局表示虽然杞麓湖保护条例在2008年就开始实施，但他们执行起来却很困难，因为村民都有承包合同，无法从根本上解决问题。多家媒体对这一事件进行了报道，通海县政府也专门做出正式的通报[1]。2014年，杨广镇联合多部门依法对围湖填湖进行整治，成立专项整治工作组，对违法填湖的土地进行强制清理。当天就清理违法填湖土地共计4000多平方米[2]。但是，这次专项治理之后，仍然时有村民垫田的事件发生。义广哨村党总支书记H认为，由于受体制和机制问题制约，湖管工作落实起来非常难；同时，应建立的生态补偿机制等也受财力影响落实难[3]。

这个事件表明，如果置民众意愿于不顾，即使是在维护生态环境的公共利益的目标之下，强制行政极有可能损害到基层民众的利益，在社会上产生负面的舆论，且也难以收到实质性的效果，类似于围海垫田的行为会禁而不止，而政府强制行为的合法性基础也受影响；另一方面，仅凭借政府一己之力，很难完成治理和保护杞麓湖的重任。因此，当下已经到了思考如何采取非强制的手段来进行公共决策及执行公共决策的时候了，也意味着到了需要对公共事务进行分工，将一些本来由政府独自处理的公共事务分给社会不同主体来承担的时候了。将民众放到与政府平等的地位上对待，为其提供参与决策、参与公共治理的机会，将有利于切实将民众的根本利益纳入决策范围；同时，也能够改变民众单一的视角，站在公共治理的角度来思考问题，最终与政府达成共识，共同展开公共治理行动。面对这样的问题时，行政协商对于政府来说“有利于将基层民众组织吸收、包容到与其自身利益密切相关的地方性事务之中”[4]的极为有益的制度必然应运而生。狭义的行政协商是指行政机关就重大决策举行听证会等方式与民众进行协商；广义的行政协商则除听证会形式之外，还包括恳谈会、入户调查等非正式的协商方式。此处的协商主要指外部协商，即行政主体与民众之间的协商，行政机关上下级之间的协商不包含在内。

当下，政府与民众双方都需要得到与对方合作的机会，行政协商正是这样一种通过对社会公共事务的治理进行再分工，将一些政府解决不了或者解决不好的事务，通过适当的平台来吸纳民众的资源、智慧；同时，提供民众参与公共治理的机会，以有效地表达意愿和维护自身利益及公共利益的新型行政制度。

二、 我国基层公共治理的困境

（一） 基层政府处于两难境地

在前文所述的义广哨村围海垫田事件中，一方面，基层政府需要花大量的时间应付上级检查，疏于关注当地民众利益，公共决策以上级意见为主，有时缺乏可行性和科学根据，甚至会严重影响当地民众的利益；另一方面，成长了的民众学会利用对自己有利的法律工具维护己方权益。例如，通海义广哨村部分村民选择依据《土地承包法》在属于自己的地块继续造田和在田地种植作物，而无视《云南省杞麓湖保护条例》的规定。《土地承包法》的效力高于《云南省杞麓湖保护条例》，村民的行为于法有据，但造田并种植蔬菜产生垃圾又给濒临干枯、深受污染的杞麓湖带来极为负面的影响。不正视行政行为给民众带来的利益损害，理顺相关法律关系，打开村民的心结，予以村民适宜的补偿，即使政府采取强制清理的手段，也会出现屡禁不止的情形。

可见，地方财政经费有限和制度衔接带来的问题也会将基层公共治理陷于在公共利益与群众利益两难选择的境地之中。

（二）基层公共治理缺乏民众的有效参与

基层治理的弊端与本级行政部门或上级行政部门授意作出的模式不无关系，是由于决策视角单一带来的必然弊端。因此，重新构建决策体系的结构需要通过公众参与来优化决策体系的结构，而不是仅仅停留在理论层面。

《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求市县政府重大行政决策需开展听证会。而在乡镇一级政府，可称之为“重大”的行政决策少之又少。笔者在调查中看到在通海县各乡镇所公布的信息中，要求“三重一大”事项集体决策制度，即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用由集体决策制度 重大决策包括：第一，全乡经济社会事业发展规划、年度工作计划、重大措施改革等重要问题；第二，机构改革、人事制度改革、廉政建设、安全稳定、表彰奖惩等重要问题；第三，上级重要文件、重要会议精神的贯彻落实及向上级请示报告的重要事项。。从以上涉及到重大决策的事项中可以看出，经济发展是放在首位的。此外，如机构改革、人事制度改革、廉政建设、安全稳定改革等，也都是关系到民众基本利益的内容。集体决策意味着民众的参与，而参与的过程必然包含双方的交谈与信息的互通，但基层政府的领导者却容易机械地将协商理解为政协的责任，与政府无关。

在基层，村民自治制度已经全面推行，但由于强势家族施加影响和乡一级政府的干预，且青壮年大多外出打工等原因，村委会选举的民主性受到村民的质疑。因此，上级指示对村级领导班子仍然起着决定性的作用；另外，倾向于选择既不得罪村民也不得罪上级，考虑自身安全的地方干部也不乏其人。上述决策机制对公众意见的采纳极其有限，而所做出的决策又直接关系到民众的基本利益，这样的决策产生的治理方式显然不够公允和理性。

在公民意识逐步提高的民众急于参与公共治理的同时，由于基层民众受教育机会相对较少、信息渠道相对狭窄等原因，导致民众在参与行政、参与协商的过程中，难以提出建设性的意见。在面对具体情况时，多数人眼光狭隘，积极追求自身利益的最大化，利他的倾向和对公共利益的关怀较为缺乏。这也在一定程度上会影响协商的效率，导致基层治理困顿不前。

三、 基层行政协商的困境与条件

（一） 困境表现

1.民众的弱势地位。由于民众与基层政府之间直接交往的缺乏和对外界的接触较少，民众与基层政府存在着信息不对称的情况。倘若在双方本来就存在隔阂、不能充分对谈的情形下，那么，非但不能实现信息共享，还会加深误会。实际上，在问题的解决过程中，合意往往受到“多元性无知的阻碍”[5]，人们往往仅关注与自己密切相关的利益，而漠视或忽略其他利益主体的利益；政府有可能更加关注地方政绩的提升和行政目的的推行，而导致对谈双方难以达成共识。在这样的情况下，对谈双方将本来独享的信息与对方交换，以扩大己方的信息量，是必要的过程。尤其是缺乏信息来源的普通基层民众需要政府公开政府信息，以获知政府意愿以及了解与自己利益相左的其他利益主体的意愿。笔者在调查中发现，尽管通海县的每一个乡镇都有政府网站和信息公开栏，但这些栏目大多以公文形式出现，缺少诸如漫画、图表等形式的辅助，不利于普通基层民众掌握。尤其是像通海县一些少数民族群众（蒙古族、傣族、彝族等）还不能流利地使用汉语，更不用说对汉字的熟练掌握了。政府网站及信息公开栏仅有汉字而无相应民族的语言文字，也没有相应的声像资料，这样的信息公开并不足以满足群众知情权的需求。

2.基层政府展开行政协商的自愿性不足。在我国悠久的历史所形成的行政文化中，政府往往具有高高在上的姿态，行政协商机制所要求政府与民众之间展开平等对谈，对基层政府来说将会有一个适应的过程，开展协商的自愿性需要逐步提升。惯性驱使之下的基层干部对于民众参与公共事务的管理仍存有戒心，不愿主动展开协商。目前，在通海县，虽然村级民主听证会制度已经全面建立，但多流于形式。笔者所调研的L乡基层领导坦言，由于刚刚换届结束，上任一年以来并没有举行过听证会，而协商则是政协的责任。我国的政协机构只设到县级，县级以下没有政协机构，这样就会由于缺少第三方搭建协商平台，减少乡镇一级政府主动地开展正式听证或协商的可能性。村级领导并不愿意主动改变这一固有模式。

3.协商结果能否实现尚不确定。民众参与行政协商的目的是将行政决策推向有利于己方或公共利益的局面，在经历了深思熟虑、讨价还价，放弃过高的要求，最终达成共识之后，民众无疑会主张将协商的结果转化为现实。如前所述，行政协商机制本身更多地赋予了民众程序性的权利，民众可以参与决策、参与治理，但行政协商的程序的启动与开展，并不必然导致协商结果的落实，民众利益最终能否得到法律的保护并落到实处，是一个让民众担忧的问题。实践中由于行政权力的特殊性，政府可以单方面终止协议。倘若在耗时费力的行政程序之后，并未给民众带来他们所迫切关心的实体上权利义务的变化，那么，行政协商就失去了本来的意义。

（二）实施条件

1.行政协商便于基层政府开展和民众参与。近年来，随着农村青壮年外出打工人员的增多，一些村委会选举被强势村民或乡政府所控制，代议制不再是实现基层民主的最佳选择；同时，时下的农村社会分化非常明显，带来了利益的多元，基于多元价值观的村民们对公共治理极为关注。但是，基层政府并不都能依赖自身力量或听取上级指令的方式就可做出兼顾各方利益的决策。而行政协商则以较为灵活的方式，在时间上、地域上以及参与者的资格上都具有更大的包容度和灵活性，使更多的人可以便捷的方式（如互联网）提供意见并参与公共决策，成为“选举民主”之外的另一种为人们所接受的民主形式。

如前所述，行政协商既可以以极为正式的听证会形式，以及在政协组织建立的平台之上召开正式的协商会议；也可以视问题的大小、基层政府的财力来采取一些非正式的协商，诸如村民会议、入户恳谈等形式以达到双方沟通、对谈的目的。这样的民主形式不但容易被基层民众所接受，而且也符合大多数基层政府的财政能力。

2.构建行政协商所需的分工局面初步形成。行政协商本质上是社会分工的一种形式，由于初次社会分工给政府和民众都带来了一定程度的不公正，诸如社会大众希望政府是一个全能政府，而在行政事务急剧膨胀的今天，这个要求超出了政府本身所具备的能力；而另一方面，由于分工不合理，民众参与公共事务的机会不足等问题也不断出现。因而，整个社会需要对公共事务进行再度分工，在二次分工中对上述不公正进行矫正，并优化行政主体的结构，完善国家行政。

但是，分工并不影响行政主体的基本结构，在行政协商过程中，政府及其他行政机关处于主导地位，通常由政府和行政机关主动或被动地启动行政协商程序，并对实体问题进行判断；政协等其他组织则居于组织者和协商平台的提供者的位置组织各方参与协商。因而，行政协商并不会导致行政秩序的“失控”，而仅仅是对已有行政秩序进行小幅度的调整。

目前，随着各种公众参与形式的出现，如听证、专家论证、征求意见会等，将社会公共事务分工给社会大众的局面已初步形成，构建行政协商制度已经具有一定的基础。

3. 相关法规已对基层行政协商作出规定。2015年出台的《关于加强城乡社区协商的意见》提出：地方各级党委和政府要把城乡社区协商工作纳入重要议事日程，结合实际研究制定具体办法。……民政部门要会同组织等有关部门认真做好协商工作的指导和督促落实。……建立健全基层党组织领导、村（居）民委员会负责、各类协商主体共同参与的工作机制，定期研究协商中的重要问题。这样的行政协商将公共治理权力分工给积极参与公共治理的民众，一方面，能够满足日益增长的公民参与需求；另一方面，也能够缓解政府独自作出决策的压力、有效弥补由政府独自决策所带来的弊端。在共同履行相关义务（各自收集论据、交换信息、据理力争以达到在协商与对话中得到最佳方案的目的）之后，双方各自得到自己所需要的结果（得到对方的支持与理解，就协商所达成的共识形成契约关系，便于公民权利的实现和行政行为的实施）；同时，也培养了民众参与公共治理的能力，有利于增加决策的正当性。

四、基层公共治理困境突破的路径选择

综上所述，行政协商可以用于应对基层治理的困境。但实践中存在重重困难，前景不容乐观。例如，目前我国行政协商尚未完全制度化，长期以来形成的高权意识，让政府短时间内主动与民众协商的机制绝非易事；协商结果的实现对于民众具有重要意义，但协商结果的实现并非必然；基层民众相对缺乏公民精神等。为应对上述问题，基层行政协商在制度构建和实践中需要注意以下方面：

（一） 细化公民和政府在行政协商中的权利义务

将原本属于政府公共事务的一部分工作进行分工，民众参与行政协商出谋划策，并明确基层政府及其工作部门与民众的协商义务无疑会让政府和民众都获益其中。“利他主义是社会生活的根本基础，人类如果不能相互做出牺牲，就无法求得共同生活，人类如果不能相互作出牺牲，就无法求得一致，他们之间无法求得稳固而持久的关系。”[6]185政府和民众的交往中，双方也需要遵守互惠和利他的规则，否则，双方合作的基础就不复存在。民众的参与能够减轻政府的压力、降低因政府单方视角不足带来的决策失误风险。我国法律中目前仅有2015年出台的《关于加强城乡社区协商的意见》明确指出：“涉及行政村、社区公共事务和居民切身利益的事项，由村（社区）党组织、村（居）民委员会牵头，组织利益相关方进行协商。涉及两个以上行政村、社区的重要事项，单靠某一村（社区）无法开展协商时，由乡镇、街道党委（党工委）牵头组织开展协商。人口较多的自然村、村民小组，在村党组织的领导下组织居民进行协商。专业性、技术性较强的事项，可以邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构等进行论证评估。协商中应当重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与。”这是目前为止关于行政协商的唯一一部直接的立法，立法层次相对较低，规定较为宽泛，而且对于政府和民众参与公共事务的义务尚未明确规定。

因此，为避免公共资源的浪费，需要在立法中进一步明确民众与政府的权利义务关系。例如，需要明确参与行政协商的民众代表，在行政协商中提供意见具有义务性质，不再是可以随意放弃的权利，否则将造成对公共资源的浪费。而作为公共事务的治理者，应站在整个社会公共利益的角度，促进公共利益的实现，而不是狭隘地考虑个人或者集团的利益。在达成共识的前提之下，大量相互矛盾的想法被逐步淘汰，最终留下民众和政府双方都能够接受的有益于公共利益的方案。因此，在此过程中，单一的视角和单一的利益都必然遭到淘汰。行政机关在议题确定之后，需要履行搭建将一批利害关系人代表集合在一起提供各抒己见的平台的义务，旨在通过多元的视角得到理性的决策，并就决策的内容达成合意。协商通过权衡各种观点的利弊， 帮助各方将信息明晰化；同时，也要明确作为组织者的行政主体的法律地位和其在行政协商中的权力范围。行政主体的主导地位，仅限于组织和引导，并不能改变既定程序，必须依法定程序行事，不能滥用行政自由裁量权。

（二）实现行政协商结果

涂尔干认为：“协作性法律和恢复性制裁所提出的关系，以及它所体现的团结都是从社会分工中产生出来的。由此，我们可以指出，协作关系不再会实行其他形式的制裁。……而实际上，与刑法法规一样，其他法律的权威也同样来自于公共舆论。”[6]88实践中，站在公共政策的“消费者”地位的民众常常有可能“一旦感到政府的输出与自己的期待存在差距，就会表现出对政府的不满，这种感觉到的差距越大，对政府就会越不满”[7]。因此，协商关系一旦建立，就会受到整个社会的关注和监督。除非基于重大公共利益的原因，否则，协商结果应该得到实现。

“契约实际上是协作的最高法律体现。”[6]85契约关系本来是不存在的，到了社会劳动开始分化的时候才逐渐发展起来。在公共治理进行分工的前提之下，基层行政协商要取得实效， 就必须认真考虑私人利益和公共利益间的微妙关系，将经由分工形成的权力义务关系最终可以以契约的形式固定下来。尤其是与代议制民主相比，选举权是一项基本权利，受到法律的保障，而协商权利则尚未得到法律的认可，至多可称之为政治权利。因此，为了确保协商结果的实现，需要在民众和政府交往的基础上形成契约，以保证协商不是走过场。

由协商的特性所决定，商谈可以发生在行政主体与相对人接触的全部过程，可以通过多种形式进行，但所有形式均可归结为两种类型：一是法律规定的正式对谈规则，即“听取利害关系人陈述、申辩”或“听证”；二是在法律没有规定的情况下非正式对谈规则[8]。

正式协商可以形成正式的行政契约，“从满足人们对良好的公共秩序和管理的需求看，行政管理也是一种社会服务。”[9]行政协商也具有这一特征。尽管在我国的公共领域中，传统的公共服务为政府所垄断，没有其他主体可以与政府竞争。对民众来说，没有更多的选择。由于行政协商的结果是建立在双方达成共识的前提下产生的，因此，行政协商结果是双方“互惠”的决定，在没有对公共利益产生重大影响的前提下，这一契约能够被顺利执行。同时，在地方精英带领下的具有公民精神的民众，能够对不良决策形成一定压力，敦促政府提高决策质量；也迫使政府主动与民众沟通，并将有利于民众的协商结果落到实处。“如果通过行政协商达成的合意形成的行政处理决定是行政权力的法律表达，那么它就具有完全法律效力，以此保证法律表达的权威与行政执法的强制力。”[10]但需要明确的是，协商结果并不具有立法意义，因而不具有反复适用的普遍约束力。而且，由于民众并不具有强制政府执行有利于己方决策的能力，有学者主张建立两套不同的法律体系，以应对政府行为各自不同的特征；同时，必须考虑政府行为的效率问题，因而“在任何情况下，如果契约的执行使政府活动无法进行或严重受阻，那么契约不应执行。另一方面，又应当建立政府赔偿原则，以应对政府机构拒不履行自己的契约义务的情形。”[11]这是由行政合同的特殊性所决定的。一方面，行政机关具有单方面终止行政合同的权力；另一方面，也积极保护民众的信赖利益，在造成侵权的情况下对公民予以行政赔偿。

对此，《关于加强城乡社区协商的意见》也作出规定：建立协商成果采纳、落实和反馈机制，需要村（社区）落实的事项，村（社区）党组织、村（居）民委员会应当及时组织实施，落实情况要在规定期限内通过村（居）务公开栏、社区刊物、村（社区）网络论坛等渠道公开，接受群众监督。《意见》已经关注到协商成果的落实问题，但对于采纳与落实协商成果的规定并不明确，本文认为倘若能以具有法律效力的契约形式将双方的协商结果明确下来，将更有利于推动行政协商成果的落实。契约是参与商谈的双方基于自由的个人意识达成的共识，这一形式能够在一定程度上将科层制意志排除在外，也更加能够体现政府与民众经由行政协商机制所建立起的分工合作的关系，双方关系不再局限于治理与被治理，而逐渐趋于平等。

（三）提升基层民众的参与治理能力

涂尔干认为：“劳动分工的主要依据是根据每个人的能力来分配工作。”[6]262《关于加强城乡社区协商的意见》也强调：“要提升城乡居民参与协商的能力。通过广泛开展政策宣传，普及法律知识，帮助城乡居民掌握并有效运用协商的方法和程序，营造全社会关心、支持、参与城乡社区协商的良好氛围。”要承担分配的工作，公民必须既具有将议题推到协商层面、参与协商、监督行政机关落实的能力，又具有在难以达成共识的情况之下，学会放弃自己的短期利益的胸襟，这意味着公民个体或组织逐步培养起参与管理公共事务的能力，意味着能够遏制同质团体的极化使得个体参与者的意见难以得到重视的情况出现。“简而言之，公民精神既包括平等也包括参与” ，“公民共同体里面的公民并不必须是利他主义的”[12]120。然而，公民共同体里的公民追求托克维尔所说的“恰当理解的自我利益”，即在最广泛的公共利益需要背景下的自我利益，“有远见”而非“短视的”自我利益，“有利于促进他人利益的自我利益”[12]100。积极鼓励行动主体参与公共生活，让其在公共参与中形成相互信任互惠的参与网络，进而可以克服行动个体的自私理性。因此，倘若基层民众一味短视近利，不积极参与公共事务，不肯为公共事务出谋划策甚或提供智力和物质方面的支持，村干部极有可能为提高政绩热衷于向上级与上级搭建关系网跑资源要项目，而置村民的意愿和利益于不顾的境地。那么，双方也就无法建立团结合作的关系了。与此同时，在行政协商的机制中，公民会自觉不自觉地将民众的身份转化为决策者的身份，并分担以往由政府独自承担的压力。在此过程中，公民精神和意识将会得以强化。

为避免行政协商流于形式或走向法治的反面，亟需培养基层民众的公民精神。唯有具备独立见解和权利意识的公民，才可能积极履行协商职能，促使协商机制有效地运转，也才能为政府提供富有建设性的意见，由此在真正意义上实现社会分工的目的；具有公民意识的公民才能监督行政权力的走向，避免其滥用权力，使公民与政府之间的利益达到动态平衡的状态。否则，二次社会分工非但不能给公民带来民主，反而会使专制更加具有隐蔽性。

五、结论

随着社会的变迁，一方面，急遽成长的公民社会要求一个权力受限的“小政府”；另一方面，又希望政府能够为社会提供完备的公共设施和制度资源。政府难免感到有压力，尤其是一些经费来源和智力支持并不充分的基层政府，在不借助民间力量的前提下，既要限制政府权力又要求政府管理好公共事务，几乎是不可能的。在这样的背景之下，势必要求公共权力的重新组合，公共治理完成从政府独自治理到与民间组织甚至普通民众之间的合作治理的转变。合作的前提在于对具体公共事务中的政府与民众各自承担治理工作。因而，政府需要适时地对行政权力进行分工，由社会中组织和团体来分担公共管理事务以适应社会的变迁，双方在合理分工的基础上团结共进。

基层行政所涉内容多为与民众日常生活息息相关的事务，事务相对简单具体，民众拥有足够的能力和资源参与公共管理，特别是在乡镇同民族、同宗族之间关系较为紧密，达成共识的基础较牢固，协商成本较低。在一些经济落后的基层地方，政府缺乏经费支持，公共开支成为基层公共治理中一个棘手的问题，与民众展开协商有利于避免强制行政所带来的行政成本。而在一些富裕的地方，则可能通过协商就能得到民众的资金支持。实践表明，在基层，行政协商是一种灵活便捷的行之有效的民主形式，在行政协商体制下，能够逐步克服依赖自上而下的科层意志实施所带来的诸如视角单一、缺乏民主等弊端，也能弥补基层代议制民主在现实中表现出来的被少数人控制而带来的民主度不足缺陷。这一范式如能由基层而高层地逐步推广与代议制度并驾齐驱，二者优势互补，将会把我国民主制度的发展推向另一个高度。

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