关于农民环境弱势群体与公民教育的思考

郭立强 张利国

【摘要】伴随着现代化、工业化进程的加快，我国农民环境弱势群体问题也日益受到广泛关注。然而，由于当前整个社会公民意识的匮乏，使得弱势群体很难得到应有的补偿。为了实现弱势群体问题的解决，我们应加强公民教育，提高社会全体的公民意识；发展公民参与，拓宽社会成员民主参与的途径；建设公民文化新氛围，促成公民社会。

【关键词】农民环境弱势群体；公民教育；公民社会；公民意识

【中图分类号】G725【文献标识码】A【文章编号】10018794（2016）04000106

【收稿日期】20151116

【基金项目】中央高校基本科研业务费专项资金项目“多元文化背景下民族院校大学生国家认同研究”，项目编号为20150214

【作者简介】郭立强（1990—），男，山西大同人，天津理工大学法政学院教育经济与管理硕士研究生，研究方向为教育发展战略与规划；张利国（1976—），男，河北张北人，大连民族大学学生处副处长，博士，副教授，研究方向为民商法、教育法。一、农民环境弱势群体的概念界定

农民是当前社会中最大的弱势群体，[1]而所谓弱势群体则一般指在市场竞争中、在社会财富和权力的分配中被不公平地受到排斥而处于边缘地位的群体。[2]由此而看，农民环境弱势群体必然是生活在农村中的环境资源获取和占有能力处于劣势的群体。在定义过程中，一部分学者采用广义环境的定义，即包括政治、经济、生态、文化等领域的环境而对其定义，[3]但是，一般学者仍然将环境限制在生态领域之内，即自然环境。[4]笔者较为倾向于自然环境类型说，基于此并结合已有研究，笔者将农民环境弱势群体界定为这样一类群体，即生活并主要在农村从事农业生产活动但在自然环境资源的享有和分配过程中处于不利地位的群体。

（一）农村的资源被低价、无价消耗

我国农村面积十分广阔，与此同时，矿产资源、水资源、森林资源等自然资源也大多分布在农村之中。基于市场交易的通常想象，农村居民原本可依靠相关的自然资源进行一定量的收益，并可以借助于自然资源优势进行其他产业的发展，进而实现农村、农业的发展，实现农民的富裕。然而，现实环境下掣肘于城乡二元结构以及工农业剪刀差等因素，农村的自然资源被大量地低价、无价消耗，农村居民并没有因此获得应有的收益。在这一过程中，农民被迫成为了环境弱势群体。

（二）高污染企业正在大规模地由城市向乡村转移

物质资料的不断丰富，使得城市居民对于空气、蓝天等“软资源”的追求变得日益迫切。大量的高污染企业迫于城市居民的压力开始外迁，然而，由于农村经济的发展现状以及居民的思想观念，他们对于高污染的企业转移并没有进行理性的集体抵抗。这就使得高污染企业可以顺利地向乡村地区转移，[5]在这一过程之中，其并不能从根本上彻底解决农村、农民、农业发展的问题，而只仅仅是在短期上为农村发展、农民富裕提供了一些少之又少的帮助。而且从长远来看，它也仅仅是在农民未察觉亦或察觉而无可奈何的情况下所进行的高污染产业的转移，于是，农民再次成为了环境资源分配与享有过程中的弱势群体。

（三）自然保护区的设立影响了农民对于原有环境资源占有、使用的可能

根据相关学者的研究，我国的自然保护区同贫困地区的分布呈现出高度的一致性，在这里呈现出贫困、生态脆弱而具有较强外部性的“三合一地区”。[6]在这一过程中，由于忽视了原有资源对于当地居民的重要意义，使得当地居民的发展受到了很大的限制。与此同时，政府也并没有出台相关的扶持、发展政策，最终使得这部分人群也陷入了农民环境弱势群体的行列。

（四）农民为了获得更多的收入、实现更为“优质的发展”，对土地使用大量化肥

虽然化肥的合理使用可以肥沃土地，也有益于农作物的健康生长。但是，目前我国农村发展与城市严重脱节，使得农民想要实现跨越式发展的动机日益强烈。在缺乏外部有效补偿的情形下，部分农民开始寄希望于大规模、超需求地使用化肥，试图通过这种非正常的手段来迅速增加自身的收入。在这一过程中，土地、农作物甚至地下水资源都被严重地破坏了。而农民在自己滥用农药的过程中，也被自我所摧毁，并最终使自己受到了自然的惩罚，成为了环境弱势群体。

二、农民环境弱势群体形成的原因

（一）政策制定主体公民意识不足

公民意识作用于政策制定主体的突出表现就在于政策本身制定的公共性。①现代社会是一个民主社会，民主意味着整个社会的运行应该符合公民的需求以及愿望。政策制定主体作为受托公民信任的权力机构，其本身政策的制定和执行就应当在充分了解和满足公意的前提下进行。也就是说，合格的政策主体必须拥有较高的公民意识，即公共权利和公共义务的意识、公共权力和公共责任的意识以及基本的公德意识。因为只有其本身拥有了公民意识，我们才能期望其了解、支持公民的要求和愿望，也只有这样才能真正地践行民主政府的职责。

然而，当前政策制定主体所表现出的政策倾向和行为，却表现出其公民意识有待提高。无论是过去的“工农业剪刀差”，还是现在仍在推进的缺乏补偿政策的自然资源保护区政策，都没有表现出应有的公民意识。

作为身处同一时代、同一社会体中的任何一个成员，每一个人都应享有相同的权利。公民意识要求政策制定主体在关注自身所处群体的同时，要考虑到其他群体的利益要求，不能仅仅基于自身的主观喜好，而去对关涉他人利益的事项轻易地做出判决。拥有公民意识的政策制定主体往往会在侵犯、损害他人权利时，给予他人义务的减少或者相关其他的补偿。然而，就目前政策实践而言，我国的补偿性政策还十分少见。其中，前文所述的一些学者就立法、城乡二元结构等问题的看法佐证了笔者的上述观点。[7]

（二）农民群体公民意识较为薄弱

1农民已经失去了争取自身合法权益的基本的意识

当然，这也同农村地区的教育文化落后状况有关，[8]然而，关键因素依然是农民群体公民意识的不足。自古以来，我国农民就处于被压迫、被统治的地位，农民生活的富足程度、自主程度也十分有限，这就使得农民的传统思维中只有服从意识、臣民意识，这严重地制约了农民公民意识的成长和养成。时至今日，市场经济的洪流更是将农民群体驱向了社会的边缘，使得农民原有的利益要求在屡次无法得到实现的同时，丧失了最后对于公平权利的渴望和祈求，最终无法实现现代公民的范式转换，也就依然保留了传统农民的臣民观念。

2由于缺乏对自身合法权益意识的基本认识，使得农民将其既得利益视为其唯一利益和仅有利益

正是由于当前农民群体公民意识缺乏的这种现状，使得农民对于有关政策才会听之任之，而没有积极、主动地参与到政策的讨论和制定中。例如农村自然资源红利没有遍及农民的问题及“三合一”自然保护区的问题，在这些问题中，正是由于农民群体缺乏相关的公民意识、权利意识，才使得政策可以在最低成本上运作，而这种最低的成本却使得农村、农业、农民最终背负了极高的代价。

（三）全社会的公民意识有待提高

“中国公民社会本身正在形成之中，还很不成熟，其典型特征和作用还未得到充分的展露”。[9]在中国，其实不仅是公民社会在发展之中，作为其中的个体——人，我们也正走在向公民转变的过程中。现代社会必然是一个由公民所组成的社会，传统的臣民、顺民在当今的时代不仅无益于个体的发展，同时也会造成对整个国家集体的损害。

1全社会的公民意识没能使政策的制定实现公共的善

政策从一开始就应当服务于全社会，而且在这一过程中，理应能够满足每一个公民主体参与的要求。当然，在现实情况下，让每一个人都充分地表达自己的意愿，这样一种决策效率必然会很低，但是，真正的民主社会应当存在这样一种机制，即当政府政策有害于某一群体时，不仅该群体的成员将出面反对，同时全社会也会形成对决策的反对，进而使得该决策停止执行或者采取对有害群体进行相应补偿后再执行，以此达到公正的善的机制。

2全社会的公民意识没能使违背公共善的政策停止执行

由于人类存在认知的有限，公民群体可能并不完全理解公共政策执行后可能出现的结果。因此，在政策制定过程中亦或是政策执行的初期，公民未必会感到其有悖于公共的善。然而，伴随政策执行的深入，当政策的执行明显地侵害了一部分群体之后，非受害群体的社会公众仍然对该政策“无动于衷”，这就是社会公众普遍缺乏公共意识的表现。例如，城市向农村转移污染产业，这些活动在政策执行初期可能会被认为有益于农村经济发展，但是经过时间的检验，发现它更多的是具有破坏意义。近些年来，陕西、四川、河南等地频频出现“癌症村”就是明例。[10]然而，整个社会却未能形成普遍的正义呼声，去要求改变这种现状。这同样证明，我国全社会的公民意识仍然有待于提高。

三、农民环境弱势群体解决的途径

（一）加强公民教育，提高全体的公民意识

1加强对农民环境弱势群体的公民教育

现代社会中，每一个公民都拥有着与生俱来的神圣的权利，在这其中就包括公民的环境权。我国一些学者就是基于环境正义的原则展开了对我国农民环境弱势群体的研究，[11]同时，一些学者经过研究发现，美国也将环境正义作为环境弱势群体研究的逻辑起点。[12]也就是说，在正义、公民权已经成为整个人类社会所共同信奉的一条基本准则的时代，缺乏对自身正当权利认识的群体就成为了社会发展过程中的“低级文化群体”，②这一文化群体不仅无法同“较高级文化群体”进行有效互动，同时由于公民教育的缺失，他们也无法维护自身文化群体的边界。这就为其他文化群体侵犯该文化群体提供了可能。

因此，最为重要的就是对该部分群体进行公民教育，弥补其公民文化、权利意识的缺失，结合正规教育与非正规教育，开展灵活多样的教学，特别是要充分发挥农村教师以及公共文化宣传栏的作用，开展多途径、广范围的教育活动。在此基础上，要积极动员发达地区扶持落后地区，利用城市的师资进行公开课的讲授，并对农村师资进行公民教育相关的培训，以使农村教师群体能够更好地发挥其民主传播者的作用。这里需要注意的是，由于农村环境弱势群体中存在大部分人白天必须在农地上劳作的现象，因此，务必要选取合适的时间进行教学（如晚上、农闲时分），真正让公民教育能够方便地进入每一户家庭。

2加强对政策制定主体的公民教育

首先，针对政策制定主体而言，对于他们的公民教育要更多地依托相应的培训进行。我国政策的制定者属于公务员，公务员有权接受培训等教育活动。因此，应努力将有关公民教育的内容融入到公务员的培训之中，以此在增强公务员业务能力的同时，提升其公民素质，培育其公民精神。

其次，对于政策制定主体的公务员，应通过奖励、惩罚等措施提升这一群体主动学习有关公民要求的知识。我国公务员法规定，考核主体要对在职公务员进行定期和非定期的考核。在这一过程中，笔者认为应结合公务员考核的德、能、勤、绩、廉，进行公民素质、公民意识提升的考核。在这一过程中，要充分利用先进典型进行激励，同时要对成绩平庸或存在问题的同志进行相应的批评、惩戒，以期形成公务员群体公民意识提升的动力机制。

最后，要构建起对政策制定主体的约束、监督机制，将有违于民主要求的政策制定主体清理出公务员队伍。在我国，公务员作为国家权力的执行人，他们在享有权力的同时，理应接受来自全社会的监督。也就是说，要使社会中的每一个公民和组织组成一个严密的监督网络，将政策制定者的公共行为纳入到这一监控体系之中，由此“倒逼”其公民意识的提升。

3加强对整个社会公众的公民教育

首先，要使公民教育纳入到整个国民的教育体系之中。也就是说，要努力开发适合我国学前教育阶段、义务教育阶段、高中教育阶段和大学教育阶段的公民教育读本和课程，使得我国绝大多数人都能够了解公民教育、接触公民教育，以期为其将来的公民教育实践和公民精神的培育提供最为基础的准备。

其次，要使公民教育纳入到终身教育体系之中。伴随着时代的变迁，知识更新的速度也越来越快，这就从客观上形成了对终身教育体系构建的要求。在此背景下，我国也提出要建设学习型社会的宏伟目标。基于此，近年来成人教育、职业教育、社区学院、老年大学等均获得了急速的发展，它们都为学习型社会的实现提供了有益的因子。与此同时，它们也为我国公民教育的推进提供了更为广阔的平台。因此，我们要继续开发新的适应此类平台的公民课程，以使公民教育惠及全民。

最后，要通过互联网等新兴媒介来实现公民教育的全面覆盖。MOOC作为一种新兴的教学模式，其运用计算机网络实现了优质教育资源的广泛共享。公民教育同样应利用其发展自己、完善自己，即选取优质的教师队伍来设计和完成优质课程的讲授，之后通过现代化的互联网技术推广到各个在线平台，以供大家免费观看和下载。同时，伴随着各种互联网终端的出现，公民教育也应将目光投射向微课、微平台等领域，以此使公民教育的平台最大化。

（二）发展公民参与，拓宽民主参与的途径

1继续拓宽公民直接参与政治议程的途径

首先，就政策决策者的主动邀请而言，政策制定主体要在成本允许的前提下，将信息广泛地传播给公众，并应在传播后努力记录公众的反馈，以此作为政策决策的基本依据。其中，由于成本控制的需要，在信息传递的过程中应该优先保证直接的利益相关者，其次再考虑非直接的利益相关者的信息获取。

就信息公开和反馈的机制而言，传统意义上可以通过听证会、调查问卷、电话咨询、人大联系制度等形式进行，然而，在信息化时代下，我们更应充分利用现代化信息技术带给我们的便利。也就是说，政府应充分利用互联网这一平台来搭建自己向公众传递信息、接受信息反馈的平台，通过这种途径来真正实现服务型政府职能的转变。

其次，就一般意义而言，公众在让渡权力给公共机关的同时，也就使得公共机关内涵了某种相应的责任，而在公民社会之中，这种责任之一就是要求公共机关为公众提供方便了解其运作以及相关信息的渠道。

在公民主体自主参与政治议程的过程中，传统意义上可以通过人大联系制度、信访制度、市长热线等形式进行，然而考虑到成本的问题，公众只有在利益受损较大的情况下，才有动力去考虑采取这些成本较高的做法。如今，领先国家的电子政务已经基本实现了信息上网、交流互动、在线办公等虚拟政府平台的搭建，我国在这一方面仍然有待提高。其中，最为关键的就是要构建起快捷、方便的互动和在线办公系统，并使得这一套系统高效、有序地运行。通过电子政务的发展，进而在最低成本的限度上，拓宽公民主体自主参与政治议程的途径。当然，在这一过程中需要软件、硬件、操作人员以及相关制度的更新与完善，特别是构建起相关的制度规章，真正让电子政府、透明政府有法可依、有法必依。

2继续拓宽以社会组织为中介的政治参与机制

现代社会是一个多元的社会，社会治理需要多元主体的参与，而社会组织将成为社会共治的核心主体。[13]这是因为，公民在社会和国家的面前往往过于弱小，他们很难以低成本的方式广泛地参与到社会治理的活动之中。这就使得他们必须依托独立于政府的组织去参与整个政治的进程，以此在降低个人直接参与政治议程成本的同时，提升整个参与过程的效能。当然，在这一过程中就需要我们继续发展多元化的社会组织并为公民以社会组织为中介参与政治提供有效的途径。

首先，国家要大力发展多元化的社会组织，这是公民间接参与政治议程的有效基础。国家应积极地培育、引导、支持社会组织的发展，特别是要密切关注第三部门的发展。这一类组织通常具有非政府性、非营利性、自愿性、公益性等特征，这就使得这一类组织可以专注于自身的兴趣领域。通过发展这一类组织，可以使得公民有机会寻求代表其利益的相关组织，并进而有机会借助该组织实现自身权益。例如，针对现有的农民环境弱势群体，就应该推动更多的ENGO组织的发展，进而借助ENGO的力量来维护农民的基本公民权利。

其次，政府要赋予社会组织合法参与政治议程的权利，即构建相关的制度环境，以此真正地发挥社会组织合力国家对社会进行治理的作用。一是我们应对社会组织进行更为广阔的支持。现有的相关规定将社会团体、民办非企业单位以及基金会纳入到了社会组织的范畴之中，然而，目前仍然存在着一些社会组织不被政府所承认。[14]这一状况就使得它们即使想参与到政治议程之中，也会因为客观因素的制约而无法有效地发挥影响政治进程的作用。因此，完善相关制度以明确社会组织的合法性迫在眉睫。二是我们应对社会组织合法参与政治议程的途径进行相应的规范。社会组织的合法性问题解决之后，如何参与、影响政治议程就成为了社会组织能否切实代表所属利益群体、实现其利益诉求的关键。因此，政府应设立与社会组织对接的专门机构，使得社会组织能够通过恰当的途径将自己的意愿进行表达，并为专门机构制定相关的规章制度，使得其信息搜集、信息传递以及信息反馈能够得到有效的执行。最终，通过这一系列措施实现社会组织对公意的表达。

最后，政府应推动公民同社会组织之间的关系网络构建。也就是说，政府要通过合理的方式使得公民能够更便捷地同社会组织进行互动。一是政府要在社会组织同意的基础上为公众提供相关信息，包括社会组织的活动目的、地域覆盖、联系方式等。在这一过程中，由于政府发布的信息较其他机构而言有着更大的权威性，这就使得公众更愿意去相信相关信息，也就使得公众更有可能去运用相关信息。二是政府要设立专门的机构为无法获取相关信息的公民提供相应的帮助。在这一过程中，无疑是“瓦格纳法则”的再现，这是因为社会的发展日益要求公众更多地通过社会组织这种中介去参与到国家的治理之中，而由于公民现有素质以及其他客观因素的影响，将会存在一部分群体很难获取相关社会组织的信息。在这种情况下，政府就应增加自己的职能来应对相应的状况。简单地说，就是上述所建议的增设专门机构，为这一类群众提供帮助。

（三）建设公民文化新氛围，促成公民社会

任何一个社会的有序运行都离不开相应文化系统的支持，而公民社会的发展无疑就需要对现有文化系统进行再造。也就是说，只有加强公民文化的建设，才能促进公民社会的发展、才能促进整个社会的完善。[15]而在这一过程中，就需要政府、媒体以及个体的共同努力，以此形成有益于公民社会发展的文化支持系统，最终助力公民文化氛围的实现。

1政府要在公民文化氛围的构建中发挥主导作用

首先，政府要加强公信力的建设，以此推动整个社会诚信氛围的构建。诚信作为契约精神的核心要义，它不仅是市场经济发展的必然要求，同时也是公民社会实现的前提基础。只有使公民深切地感受到政府的公信力，才可能以此形成对公民行为的激励。也就是说，政府的诚信行为将会形成整个社会的诚信风尚，个体在这样的环境之中也就必然深信诚信精神、契约精神，这就将极大地提升公民作为国家主人翁的意识，进而使个体能够更为充分地实践公民行为。

其次，政府要加强法治政府的建设，以此推动整个社会法治氛围的形成。法治是现代国家的基本要求，只有在法治的国家，公民的利益才可能被充分地保护，也只有在法治的国家，公民才有可能去践行自己的公民行为。当前，加强法治政府建设不仅要使政府树立对法律的信仰并以此规范自己的行为，更为重要的是对违背法律、践踏法律的行为予以严厉的处罚，才可能切实使公众信服法律、信服政府。也只有真正地形成了法治的国家，公民才有机会去发展自己的公民行为，也才可能真正地构建起人人参与的公民社会。

最后，政府要通过自身的政策宣传渠道向全社会推广公民文化，以此促使整个社会公民文化氛围的形成。政府应当为整个社会正能量的传递提供稳定的输出平台，这一平台应包括官办媒体、公立学校、政府网站等等。也就是说，政府必须承认公民文化并主动发扬公民文化，进而使全社会形成对公民文化价值的信仰和遵从。

2社会媒体要通过自身的行为配合公民文化的传播

社会媒体作为信息传播的工具，其在现代社会中的作用日益显著：一方面，社会媒介要对真实信息进行快速而准确的报道；另一方面，社会媒介作为社会的一份子，其本身就担负着传播公平、正义理念的责任。在整个过程中，就要求将公民文化的传播融入到社会媒介的工作之中，以此来推动公民社会文化氛围的构建。

首先，社会媒体应对有益于公民文化氛围构建的真实案例进行如实的报道。由于意识对物质存在反作用，因此，不同的信息将会对人产生不同的影响。为了推动我国公民文化氛围的构建，社会媒体理应在这一进程中发挥其作用，即选取体现公民文化的事例进行报道。通过对真实案例进行报道来激发个体的公民情怀，进而推动公民个体行为的实践。

其次，社会媒体应对公民文化本身的优越性进行广泛的宣传。伴随公民社会的发展，“公共善”的实现需要全体公民的参与。而社会媒介作为社会公正的重要力量，其理应为此目标的实现贡献自己的力量。也就是说，需要社会媒介利用自身传播广、速度快的特点，向公众普及公民文化常识、宣传公民文化益处，以期营造人人爱公民、人人学公民、人人做公民的良好氛围。

3应充分发挥积极个体的作用，使其在社会交往的过程中推动人人参与的公民文化氛围的构建

公民作为公民社会的主体，其在公民文化氛围的构造中无疑占有十分重要的地位。在这一过程中，公民应通过积极的实践来建设新的公民文化氛围，以此推动整个公民群体公民意识的提升，进而实现公民社会的构建。

首先，应努力协同积极个体，推动构建人人参与的社区环境。所谓积极个体，就是在公共交往过程中表现主动、积极的个体。这部分群体的公民意识往往较强，对公共事务也比较关心，更愿意参与到社会治理的过程中。因此，政府应优先关注该群体，为该群体创造良好的成长空间，引导、协同该群体去构建一个可供人人参与的社区，充分发挥积极个体的作用，来感染其他社区居民，以此激发其他社区居民的公共参与意识。

其次，应努力协同积极个体，推动构建人人参与的公民社会。政府、社会组织以及其他相关组织应同积极个体取得联系，在公众的公共参与积极性尚未被充分唤醒时，通过积极个体同其他的社会公众取得联系，并经积极个体向其他公众传播相关的公共生活知识。在这一过程中，应充分发挥积极个体的“公民形象”作用，以此发挥表率作用，进而推动整个社会群体对自身公民身份的认同。

【注释】

①本文所采用的政策制定主体的定义属于狭义范畴，即拥有政策通过权的主体，而非广义的政策制定主体。

②本文所采用的低级群体是指没有能力行使自身公民合法权利的群体，高级群体则与此相对，是指能够充分运用自身合法公民权利的群体。它们之间的区别不是亚文化群体与主流文化群体的区别，它们之间的区别在于群体能否恰当地行使自身合法的公民权利。

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The Reflection on Peasants as Environmental Vulnerable Group and Citizenship Education

GUO Liqiang1， ZHANG Liguo2

（1.Tianjin University of Technology， Tianjin 300384； 2.Dalian Minzu University， Dalian 166000， China）

【Abstract】With the development of modernization and industrialization， the problem of the peasants as environmental vulnerable group in our country is becoming more and more attention. Due to lack of citizenship awareness of the whole society， it is difficult to get the compensation of the vulnerable group. In order to solve the problem of vulnerable groups， we should strengthen citizenship education and improve the citizenship awareness of all citizens. We should also develop the citizen participation and broaden the participation way of social members， as well as build a new atmosphere of citizenship culture and promote civil society.

【Key words】peasants as environmental vulnerable group； citizenship education； civil society； citizenship awareness

（编辑/乔瑞雪）