《犯人船》的启示——相信人不如相信制度

胡建淼

《犯人船》的启示
——相信人不如相信制度

胡建淼

国家行政学院法学部主任、教授

英国历史学家查理·巴特森写过一本名叫《犯人船》的书，讲述了18世纪英国政府如何解决犯人运输过程中死亡率过高的问题。

1788年至1900年间，澳大利亚曾是英国的殖民地。英国人很“自私”，在18世纪把四面环海的澳大利亚作为英国天然的犯人流放地。英国到澳大利亚，要穿过大西洋和印度洋，需几个月的航程。从成本考虑，运送犯人的工作不是由政府承担，而是采取“公务外包”，交由英国私人商船承包，运费由政府按上船的犯人数与私人船主结算。

由于事先拿到了报酬，唯利是图的船主根本不关心犯人死活。私人商船为了赚更多的钱，尽可能多装犯人，把犯人像猪狗一样塞满船舱。地狱般的关押条件，加之远洋颠簸、长期饥饿、疾病折磨，甚至毒打、杀害抛尸入海，等船到目的地时犯人死亡率高得惊人。据统计，犯人在航程途中的平均死亡率达到12%，单船的最大死亡率达到37%。当时英国到澳大利亚的犯人运输之路几乎成了一条“蓝色地狱之路”，导致英国政府不仅在经济上损失巨大，而且在道义上受到国际舆论的强烈谴责，如何解决这一难题成为英国政府面临的一大问题：

一是进行道德说教，寄希望于私人船主的人性之善。这一招没有效果。因为，如果有效果，那么事情本身就不会发生。

二是增加运费。政府试图提高运费价格，让私人船主改善人犯的伙食，提高卫生条件等以求降低犯人的死亡率。但是，私人船主的贪心无止，更多的经费进入了船主的腰包，人犯的处境无以改善。

三是加强政府监管。政府决定在每条船上派驻两位官员，代表政府随船监管。起初收到一点效果，但时间一长，这一制度又变得形同虚设。在几个月的海上乏味生活中，政府官员与私人船主“同吃同住”，最终同流合污，共同分赃。

英国政府最后想出了管用的一招。他们发现了先前制度的致命缺陷，将付费结算方式由“按上船人数付费”改为“按到岸人数付费”，于是出现了完全截然不同的结果：不仅政府经济成本明显下降，更重要的是，船主为了赚更多的钱，主动改善了犯人的居住、饮食、医疗等押运条件，唯恐照顾不周而少赚钱，犯人的运输死亡率直线下降至1%左右。

可以发现，政府结算方式的改变，并没有改变私人船主的贪婪、利己、趋利，而罪犯死亡率却得到大幅下降，这正是得益于制度的巨大力量。

从《犯人船》介绍的这个事件可以看到，好的制度设计对每个组织和整个社会都是非常重要的。后来出现了所谓的“犯人船”理论：无论一件事情，一个组织，还是一个国家，靠人性的自省自觉，靠说服教育，靠他人的监督都解决不了问题时，那只有靠完善的制度，才会让人抛却利己的私心来遵从规则，做于己于人于国都有利的事情。

对此，邓小平同志1980年的“8·18”讲话非常深刻：“制度好使坏人无法任意横行，制度不好使好人无法充分做好事”。之所以制度比人更重要，是因为制度是由规则组成的，而规则蕴含着机制。英国政府运送犯人的故事在一定程度上说明了制度比人更可靠的道理。而以“制度”作为着力点与以“人”作为着力点正是法治思维与传统思维的区别所在。