积极稳妥推进职业教育PPP的思路与建议

韩凤芹　岳文静　尤伯军　李　婕



积极稳妥推进职业教育PPP的思路与建议

韩凤芹岳文静尤伯军李婕

内容提要：教育是政府为社会公众提供的重要公共服务，职业教育区别于普教，它“以就业为导向、以服务为宗旨”，倡导校企合作、工学结合，因此与市场和社会联系更为紧密。目前我国职业教育管理体制及现状，要么是政府直接举办，整体运行效率较低；要么是民办，完全以经济利益为导向。近年来，在职业教育领域推行的混合所有制虽然取得了一些效果，但没有很好地解决职业教育发展中公平与效率的统一问题。本文通过分析PPP的特性及适用条件，以及职业教育推行PPP的现实基础和困难，提出了在政府直接举办的职业学校或者是新办职业学校中推行PPP的整体思路及相关政策建议。

关键词：职业教育政府和社会资本合作财政政策

*此文为中国财政科学研究院《职业教育公私合作研究》课题组研究成果。作者为课题报告执笔人。

政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。在职业教育领域推行PPP，对于改善政府与市场关系，拓宽融资渠道、完善财政投入和管理方式、提升职业教育公共服务的供给水平和管理效率、促进职业教育对接行业发展需求等方面具有重要的现实意义。

一、准确把握PPP的特征及其在职业教育领域应用的重要意义

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。在公共服务领域开展政府与社会资本合作，是公共服务供给机制的重大创新，政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

（一）政府和社会资本合作（PPP）模式具有特定涵义

当前政府大力推进的是狭义PPP模式，其应用领域必须在公共服务领域，其它领域不存在与社会资本合作的问题。其运行具有四个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险分担及全生命周期管理。

伙伴关系：在政府与社会资本合作过程中，政府与社会资本是两个平等的合作主体，双方的合作关系是以市场机制为基础，通过合同或者协议条款约定各合作主体的责任、权利和义务，并建立激励相容的机制，充分发挥双方各自的优势，从而把政府在公共服务供给领域的政策、社会、公共利益等目标和社会资本在运营管理、技术创新等方面的优势结合起来，提高公共服务与产品供给质量及供给效率。

利益共享：在公共服务领域开展政府与社会资本合作，提高公共服务供给质量是首要目的，而并不能以利益最大化为导向。政府和社会资本通过合同条款约定收益分配原则，对社会资本的经营和利润进行调节。当社会资本在满足绩效评价而不能获得合理利润时，政府通过可行性缺口补贴等形式确保社会资本获得合理收益；当社会资本通过运营获得超额利润时，政府则可根据合同约定实现收益共享或让利于社会公众，从而控制公众利益与社会资本收益间的均衡。

风险分担：风险分担是PPP模式区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。在政府与社会资本之间建立合理公平的风险分担机制，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，将风险分配给最有控制力的一方，有利于实现项目整体风险的最小化。通常而言，政府部门对政治、法律等风险的控制能力较强，而企业则对融资、设计、建设、经营、财务等风险控制能力较强，因此在具体操作过程中，应对项目风险进行系统分析，根据项目具体情况在政府和社会资本之间合理分配风险。

全生命周期管理：PPP项目的合作周期一般较长，是政府与社会资本之间建立的一种长期合作关系，涉及到包括项目遴选、设计、投资、建设、运营、维护、移交在内的全生命周期管理。在合作关系中，双方通过合同明确界定各自在全生命周期内的权利和义务，并依法承担违约责任。政府部门从社会公众利益角度出发，对社会资本实施全生命周期的监督管理与绩效评价，并依据绩效评价结果向社会资本支付相应对价。

（二）PPP模式区别于混合所有制

从定义范畴来看，PPP模式与混合所有制是不同维度的两个概念。PPP是政府与社会资本建立的在基础设施与公共服务供给领域实现利益共享、风险分担的长期合作关系，使非政府主体所掌握的资源参与提供公共产品和服务，将社会资本拥有的资金、技术和管理等生产要素以及社会资本的逐利目标与政府作为公共部门的最大化社会福利目标有机结合，实现公共产品和服务供给效率与公平的兼顾。“混合所有制”是生产资料所有制层面的含义，是在某种社会生产关系具体形态下对生产资料的混合占有的所有制形式。

PPP模式是基础设施与公共服务领域供给制度的一种创新，通过开展政府和社会资本合作，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，同时以利益共享、风险分担、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革，在当前国有企业混合所有制改革背景下，PPP模式是发展混合所有制的战略性选择。但同时，PPP模式又不能完全等同于混合所有制，就职业教育领域而言，PPP模式与混合所有制的区别主要体现在以下三方面。

一是合作关系不同。在微观层面，混合所有制是一种由不同的产权主体多元投资、互相渗透、互相贯通、互相融合而形成的产权配置结构和经济形式。职业教育领域的混合所有制院校，是指由国有资本、集体资本、民营资本、境外资本等不同所有制中两个及以上主体共同举办的新型教育模式，其本质特征是产权主体和治理结构的混合，使不同性质的产权主体相互渗透融合成一个新的利益共同体①阙明坤、潘奇、朱俊：《探索发展混合所有制职业院校的困境及对策》，《中国职业技术教育》，2015（18）。。混合所有制院校国有资本和非国有资本之间，是一种投资者之间的合作关系，在职业院校建设和运营过程中，各出资方依据各自的出资比例享有相应的权利和义务，国有资本的出资比例可大可小，视具体情况而定。在PPP模式中，政府和社会资本之间建立的是长期合作的伙伴关系，社会资本依托其拥有的资金、技术和管理等方面的优势，为职业院校提供更多资金渠道和更专业化的管理，提升职业院校的公共服务供给水平；政府作为合作关系中的监督者与评价者，基于绩效评价结果通过运营补贴等形式作为社会资本提供公共服务的对价，维护公共服务的公平性，一般出资比例较小。

二是合作目的不同。不管是国有资本还是非国有资本，组成混合所有制职业院校对其而言是一种投资行为，作为利益共同体的一方，在为公众提供职业教育公共服务的同时，均以追求利益作为目标，从而实现较高的投资回报率。然而，在PPP模式下，政府作为合作者和监督者，代表的是社会公众的利益，与社会资本开展合作的目的是提高职业教育服务供给水平与管理效率，而非追求利益最大化。政府通过监管对社会资本的经营和利润进行调节，确保社会资本盈利但不暴利，最大程度维护公共利益。

三是伙伴选择方式不同。PPP项目的社会资本投资人应采用竞争性方式选定，通过综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴②《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）。。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中明确规定PPP项目“采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式”。就职业教育领域PPP项目而言，对于硬件设施、后勤服务、教学服务等单一领域的合作，社会资本选择的目标较为单一，特殊性不强，可以采用公开招标的方式进行采购；对于整体运营类合作，需要对社会资本投资人的资金实力、背景资源、学校运作计划、教学管理模式、服务价格等进行综合对比，并就长期合作以及价格管理、回报方式、绩效评价、退出机制等与社会资本进行充分的沟通，更适宜采用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式。但职业教育院校混合所有制改革，包括委托管理、资本并购、员工持股、合资建设等多种途径和方式，其合作伙伴的选择也就呈现出多种多样的灵活性方式，而不限于PPP项目必须采用的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等五种方式。

由上，不能按混合所有制的方式来推进PPP，否则，违背PPP提质增效的应有之义。

（三）全面认识职业教育领域推行PPP模式的重要意义

职业教育领域推进PPP有利于政府职能转变，提升服务水平和管理效率。长期以来，在我国职业教育领域，公办职业院校一直占据职业教育供给市场的主导地位，而政府既是各级公办职业院校的举办者、管理者，更是事实上的办学者，直接参与职业院校教育、教学、培训、人事管理等相关的具体事务，导致职业院校自身缺乏应有的自主权，失去了办学动力和发展活力。在职业教育领域开展政府与社会资本合作，有助于改善职业教育领域政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

有利于提升职业教育服务的供给水平和管理效率。现阶段我国职业教育的办学体制仍然主要以国家为主体，民办职业学校数量和其招生数量、在校生数量逐年减少，公办职业学校治理主体单一，缺少决策、运营、监督等不同主体之间权利的相互制衡，导致内部主要由行政班子控制，管理模式存在单向性、约束性、垂直性的弊端①阙明坤、潘奇、朱俊：《探索发展混合所有制职业院校的困境及对策》，《中国职业技术教育》，2015（18）。。在这种行政化的管理模式下，管理主体缺少更新与变革的内在动力，导致多年来公办职业院校发展模式僵化、效率低下、缺乏活力，难以适应市场变化需求。社会资本具备专业化运营管理能力且追求经济效益最大化，通过吸引社会资本运营管理职业院校，一方面可以充分发挥社会资本在技术和管理方面的专业优势，为职业院校注入更专业化的管理，提升职业院校的公共服务供给水平；另一方面可以有效实现办学主体的多元化，促进决策、执行、监督等不同主体之间权利的相互制衡，从而构建更加高效的现代化治理结构。

有利于职业教育全方位对接行业发展需求。职业教育院校的办学关键在于能够在办学方向确定、培养目标制订、专业设置、课程体系设计、教学实践开展、招生就业等环节切实从行业需要出发，贴近行业实际，培养出受企业欢迎的人才②柳榕：《浅议“融资型校企合作”BOT模式》，《哈尔滨学院学报》，2013（12）。。然而，我国大多数职业院校，尤其是公办职业院校，多年来面临的突出问题就是缺乏企业参与办学的利益纽带连接，尽管在职业教育领域校企合作已开展多年，但由于缺乏有效的激励机制，多数企业参与度并不高，校企合作难以在教学改革、学生实践、师资培训等领域深入开展，职业教育切实所需的“真实生产环境”和“双师”结构普遍难以真正实现，最终导致大部分职业教育的教学内容难以真正对接社会需求。

通过开展政府与社会资本合作，吸引有实力的企业共同参与职业院校培养目标、教学计划、课程设置、教学过程等方面内容的制定，并依托企业平台为职业院校学生提供更加切合实际的实践场所，从而实现教学内容与行业实际需求的全过程对接。同时，在政府与社会资本合作模式下，由于管理效率的提高以及与行业实际需求的高度对接，更易于办学主体根据市场需求及时对教学内容进行调整与改革，为职业院校的可持续发展注入新的活力。

有利于拓宽融资渠道，完善职业教育的经费保障机制。职业教育经费投入是职业教育事业发展的前提和物质基础。在我国职业院校中，传统融资渠道主要包括财政经费拨款、学杂费收入、金融机构贷款、校办企业收入、社会捐赠收入、个人资助以及科研服务等其他收入，其中，仍以财政投入和学费收入为主，多渠道筹措职业教育经费的能力不强。截至2013年，整个职业教育收入体系中，政府投入占比接近74%，而社会投入占比仅为1%（见图1）。这种两极分化的趋势在中等职业教育领域尤为明显:中等职业教育经费政府投入占比由2008年的65%增长到2013年的86%，而社会投入占比由原来的1.2%减小至2013年的0.66%，社会投入的规模萎缩接近50%，高等职业教育经费投入情况也存在上述趋势。显然，我国职业教育经费投入结构严重失衡，政府投入比重一家独大，社会投入规模和占比尤其低，且差距呈逐年扩大的趋势。

尽管近年来财政对于职业教育的经费投入持续加大，但与职业教育的发展需求相比尚存在较大差距，虽然职业教育经费投入逐年递增，但是，职业教育经费投入占全国教育经费总投入的比重在2009年达到峰值后一直在下降，2013年的占比为11.36%。在职业教育领域开展政府与社会资本合作，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，从而有效缓解制约我国职业教育事业发展的资金瓶颈问题。

图1　职业教育各项经费历年投入占比

图2　2005～2013年财政性教育经费投入占比

二、在职业教育领域推行PPP有现实基础

上世纪90年代末以来，国家高度重视职业教育发展，相关法律制度框架初步形成。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出要“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育”，明确职业教育领域推行PPP、引导社会力量兴办的发展方向。与此同时，相关领域PPP实践经验的积累、财政预算管理制度的改革、职业教育办学模式的完善都为促进职业教育领域政府与社会资本的合作提供了有利的现实条件。但同时也应当看到，在职业教育领域推行PPP仍然面临一些挑战和问题。

（一）国家高度重视职业教育发展，相关法律制度框架初步形成

以1996年中国第一部《职业教育法》正式颁布实施为标志，中国职业教育进入了法制化、正规化发展时期。以此为基础，国家出台了一系列促进职业教育发展的制度和政策，进一步明确了职业教育的发展目标与方向的同时，初步建立了职业教育法律制度框架。

推进职业教育校企合作的发展模式。职业教育实行校企合作模式，是培养应用型、技能型人才的基本做法，国家围绕校企合作先后出台了一系列政策文件。《关于大力发展职业教育的决定》、《关于进一步加强高技能人才工作的意见》（中办发〔2006〕15号）、《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》（中发〔2006〕4号）等文件，以及在2010年颁布《中等职业教育改革创新行动计划（2010～2012年）》中，均大力倡导了职业教育校企合作模式，推进了我国职业教育校企合作的深入开展。

明确构建现代职业教育体系的目标，引导支持社会力量兴办职业教育。在2014年出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）中明确提出，“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。《现代职业教育体系建设规划（2014～2020年）》进一步明确“充分利用社会资本发展现代职业教育，建立政府、行业、企业、个人、社会共同参与的基础能力建设多元投资机制”。在全面深化改革的背景下，引导支持社会力量兴办职业教育，有利于破除公办职业院校的体制弊端，促进办学形式多样化、办学主体多元化，增强办学活力，提高办学效益，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制；有利于吸纳更多社会资本投入职业教育，缓解职业教育办学经费短缺；①阙明坤、潘奇、朱俊：《探索发展混合所有制职业院校的困境及对策》，《中国职业技术教育》，2015（18）。也为在职业教育领域推行PPP模式奠定了良好的基础。

（二）教育领域政府与社会资本合作已积累了丰富实践经验

尽管PPP模式在职业教育领域尚未大规模开展，但公共部门与民营部门在教育领域的合作早有开展，包括教育股份制、教育券实验、公办托管、国有民办、民办公助、名校转制、公建民营、租赁托管、中外合作等多种形式，这些模式既有某些相似之处又各具特色且实践效果显著，为职业教育中引入PPP规范管理提供了有益借鉴。

（三）职业教育集团快速发展，为推进PPP模式提供了市场和社会基础

我国职业教育集团产生于20世纪80年代，经过十多年的探索，21世纪初职业教育集团化办学在全国广泛兴起。据教育部的统计数据显示，截至2014年底，全国已组建职业教育集团1048个，成员单位4.6万个。其中，中职学校7200所，高职学校950所，本科高校180所，行业协会1680个，企业2.35万个，政府部门1630多个，科研机构920个，其他机构1450个。

作为办学模式突破的一种选择，职业院校、相关企业、科研机构、中介组织甚至政府部门通过契约、资源等联接方式形成联合组织，开展集团化办学，在促进校企深度合作、达成资源共享、提升职业教育育人质量和服务社会的水平方面做出了显著贡献。2015年，教育部出台了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4号），强调要充分认识深入推进职业教育集团化办学的重要意义，加快完善职业教育集团化办学的实现形式，全面提升职业教育集团的综合服务能力，不断强化职业教育集团化办学的保障机制。由此可见，集团化已成为职业教育发展的趋势。

在职业教育集团化办学的大背景下，在推进职业教育领域政府与社会资本合作的过程中，现有职业教育集团可以作为社会资本参与其中，充分发挥职业教育集团在资源整合、办学经验、运营管理、资金筹措等方面的优势，保障政府与社会资本合作的顺利开展，同时通过管理模式的创新也为职业教育集团发展注入新的活力。另外，目前我国多数职业教育集团仍主要定位于行业内或区域内，成员单位多数在本区域范围内，部分职业教育集团已不满足在本区域内的龙头地位，急需拓展市场范围进一步做大做强，成为跨区域的教育集团，因此具有作为社会资本参与到其他区域职业教育PPP项目的强烈需求，为推进职业教育PPP奠定了良好的市场基础。

三、客观分析职业教育领域推行PPP模式面临的困难与挑战

在公共服务领域推进PPP，既取决于职业教育本身的特性和社会合作者的专业性，也取决于政府的治理能力。

（一）职业教育在我国教育体系中长期处于弱势地位

与普通教育和高等教育相比，职业教育在我国教育体系中一直处于弱势地位，尤其是在经费投入方面，财政经费对职业教育的投入与同期的普通教育和高等教育相比比例较低且呈现出逐年下降趋势；同时，社会舆论对职业教育的认可度也普遍较低，大多数人均认为职业教育是次于普通教育和高等教育的无奈之选。在诸多因素的共同作用下，职业教育在我国教育体系中长期处于弱势地位，社会吸引力远远低于普通教育，同时职业教育本应向市场提供高度对接市场需求的应用型和技能型人才的功能得不到充分保障，发展面临着多重瓶颈因素制约。在此背景下，职业院校建设与运营类的PPP项目对社会资本吸引力明显不足，尤其是对于非职业教育领域的企业而言，在现有体制机制和政策环境等制约因素未得到突破之前，直接参与职业教育类PPP项目仍面临较多顾虑和不确定因素，严重阻碍了在职业教育领域全面推进PPP的进展。

（二）推行PPP模式缺乏相关法律法规保障

政府与社会资本合作建立的是一种涵盖项目全生命周期的长期合作关系，是基于政府和社会资本所签订的合同，以双方的契约精神为基础开展的。合作期间各参与主体均可能发生较大变化，为了保证各方能够按照合同约定承担相应责任并获得应有收益，应当有完善的法规体系予以支撑。同时，合作涉及政府、社会资本、金融机构、法律机构、咨询机构、社会公众等多方利益，若无强有力的法律法规，各方利益将很难得到有力保障。尽管现阶段国务院及各部委先后出台了一系列有关PPP项目实施的意见和管理办法，但都是针对PPP模式的原则性、指导性安排，法律效力不高，尚缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系，导致在具体PPP项目实施过程中，对社会资本缺乏法律法规层面的强有力保障，使得部分社会资本面对PPP望而却步。

（三）政府观念与管理职能急需转变

虽然近两年在国务院及各相关部委的大力倡导与支持下，政府与社会资本合作项目已在各地方广泛开展，但已开展的大多为交通、市政等基础设施项目，即使在公共服务领域，也多是围绕公共服务基础设施建设开展的，真正的公共服务委托经营管理类项目甚少，尤其是在职业教育领域推行PPP模式缺少相关成功经验示范。在实践经验较少的背景下，职业教育领域相关政府部门、企业或组织往往缺乏对PPP的正确认识，仅仅认为PPP是一种解决政府资金短缺的融资方式。在职业教育领域推行PPP模式，已不再是传统意义上的融资方式的创新，严格来说是一种职业院校管理模式的创新，政府通过这种新型管理模式为公众提供更高效和更优质的职业教育与培训公共服务。因此，迫切需要相关部门转变观念，重新认识在职业教育领域推进政府与社会资本的重要意义和具体做法。

同时，PPP模式建立的是一种长期的合作关系，政府与社会资本是平等的合作主体，在长达几十年的合作期内，政府不再是高高在上的管理者，而是合作者和监督者，政府需从过去的管理思维转换到合作思维、法治思维，两主体按照合同约定分工协作，只有两主体地位平等、权责相称，才能建立良好的合作伙伴关系。但是，长期以来，我国政府在通过投资推动国民经济高速增长的实践中，占据了强势的地位，形成了政府主导投资的观念，尤其是在缺乏PPP成功经验示范的职业教育领域，这种观念仍根深蒂固地存在于各级政府官员的头脑中，这将严重阻碍职业教育领域PPP模式的顺利运行。

（四）推进PPP模式相关主体实施经验仍显不足

在操作具体PPP项目过程中，工作内容包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等多个环节，涉及政府、社会资本、第三方咨询机构、法律服务机构、金融机构等多方实施主体。在职业教育领域，由于缺少类似示范性经验，尤其是职业院校整体运营类PPP项目，各实施主体均缺乏相关经验借鉴，以伙伴选择为例，政府需要对社会资本投资人的资金实力、办学经验、管理模式、培训计划、服务价格等方面进行综合对比，然而无论是政府还是第三方咨询机构，对于如何综合评价职业教育类社会资本尚缺乏规范化的标准、方法和指标体系；在合同制定、执行与管理方面，各实施主体更是缺乏相关经验借鉴，均需在实践中不断探索，在一定程度上给职业教育领域PPP模式的顺利推进形成了阻碍。

四、积极稳妥推进职业教育领域的PPP思路与建议

近年来，职业教育PPP虽然在一些地方实践有效果，但也暴露出了一些问题。PPP在职业教育领域推进，最大的优势是提质增效，实现途径除了引入市场化机制外，还必须是由专业的人做专业的事，在职业教育领域，融资不是第一目标，它对合作伙伴的专业化选择，实施程序的法制化、规范化都有很多的要求，所以，职业教育推进PPP应积极稳妥，而不应运动化，要积极创造条件，量力而行。

（一）基本思路

在职业教育领域推行政府与社会资本合作是职业教育公共服务供给方式与供给机制的一种创新。在项目实施中，政府需围绕推进PPP模式开展包括项目识别、评估论证、交易结构设计等在内的一系列工作，基本推进思路如下。

1.项目识别与发起

政府和社会资本均可作为政府和社会资本合作项目的发起方，一般以政府发起为主。就职业教育领域而言，地方政府可根据该地区职业教育院校发展的实际情况，选择将计划开办的新建职业院校或者是已建成的职业院校开展与社会资本的合作。合作内容可以涉及教学服务、硬件设施、后勤服务等多领域，也可以将学校的全部建设与运营服务作为整体开展整体运营类合作，政府需根据实际需求科学合理界定合作的边界条件。

同时，社会资本也可作为发起方，对于一些办学质量高、社会声誉好的优质民办职业院校，或者规模化运作和专业化经营的职业教育集团，存在着对外输出和扩张的动力与需求，可以选择适宜的地区和职业教育院校，以项目建议书的方式向政府提出开展政府与社会资本合作的建议。

2.合理分配项目风险

政府与社会资本合作项目需要按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，合理分配项目风险，原则上风险应由最适宜的一方来承担。政府在确定拟推行PPP模式的职业教育项目后，需自行或委托中介机构对职业教育院校建设与运营的全生命周期内的风险进行系统分析，不同类别的职业院校以及不同的PPP合作范围，所面临的风险均存在差异，因此需结合项目自身特点进行风险划分。一般而言，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

3.针对性选择项目运作模式与付费方式

职业教育作为政府向社会公众提供的公共服务的一种，开展政府与社会资本合作的实质是政府以支付公共服务对价的方式向社会资本购买服务，购买服务包括委托运营、BOT、TOT等多种模式，付费方式包括使用者付费、政府付费及可行性缺口补助（运营补贴）等，政府需根据项目自身特点针对性地选择运作模式与付费方式。当前我国职业教育发展中引入的生均拨款制度，可以作为政府与社会资本合作的利益基础，未来社会资本运营管理职业院校获得的财政经费，以生均拨款和学费收入作为社会资本主要收入来源。

对于不含基础设施建设等固定资产投入的服务领域合作项目，可以选择委托经营管理的模式，政府将相关服务经营管理权委托给社会资本，准公益性服务以使用者付费为基础、不足部分予以政府补贴，公益性服务以政府付费为基础，基于绩效评价结果向社会资本支付公共服务的对价。

对于包含硬件设施建设的整体运营类合作项目，新建职业院校可以选择BOT/BOO/BOOT等模式，社会资本承担职业院校战略规划与定位、基础设施建设与维护、教学培训及后勤服务管理与运营等全部职责；已建职业院校可以选择TOT/ROT等模式，社会资本通过购买（或购买+改造）的方式获得学校运营管理权，社会资本承担职业院校的全部管理经营活动。

4.科学开展项目评估论证

对于所选定的职业院校是否适宜采用PPP模式建设或运营，需由地方政府开展科学的项目前期评估论证工作。除传统的项目可行性论证外，针对PPP模式需从定性和定量两方面开展物有所值评价。通过与传统的公办职业院校模式进行比较，分析在项目全生命周期内，开展政府与社会资本合作是否能够起到提升职业院校教学服务质量与管理效率、提高职业教育公共服务供给水平、降低财政支出成本的作用。

同时，对于需要以政府付费或政府补贴形式支付职业教育公共服务对价的项目，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，结合同期开展的其他PPP项目，共同开展财政承受能力论证，确保财政支出中长期可持续性的同时，也能够保障社会资本获得合理收益。

5.规范选择项目合作伙伴

PPP项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购，项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。就职业教育领域PPP项目而言，对于硬件设施、后勤服务、教学服务等单一领域的合作，社会资本选择的目标较为单一，特殊性不强，可以采用公开招标的方式进行采购；对于整体运营类合作，需要的是专业化的教育管理机构，此时，需要对社会资本投资人的资金实力、背景资源、学校运作计划、教学管理模式、服务价格等进行综合对比，并就长期合作以及价格管理、回报方式、绩效评价、退出机制等与社会资本进行充分的沟通，更适宜采用竞争性谈判、竞争性磋商等方式选定社会资本。

6.完善制定项目合作协议（合同）

政府与社会资本签订的合作协议（合同）是双方长期合作的基础，在项目全生命周期内，各参与主体均可能发生较大变化，为了保障各方主体能够在合作期内切实履行主体责任并享有相关义务，需在合作协议中明确约定服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、退出机制、绩效评价等内容。

7.科学设计绩效考核机制

政府作为PPP项目的合作者和监督者，对项目的运营维护标准进行监督和评估，并根据绩效评价结果向社会资本支付公共服务对价。在职业教育领域开展PPP模式，政府需设计科学、合理的绩效考核机制，通过绩效评价结果影响政府付费金额进而对社会资本产生约束，在确保职业教育公共属性的同时，也为社会资本提供良好的运营环境和持续改进经营的动力，最终实现职业学校良性的可持续运转。

（二）相关政策建议

1.加强中央层面法律法规制度建设

政府与社会资本合作建立的是一种涵盖项目全生命周期的长期合作关系，是基于政府和社会资本所签订的合同、以双方的契约精神为基础开展的。合作期间各参与主体均可能发生较大变化，为了保证双方承担相应责任，获得应有收益，确保合同履行，应当有相应的法规体系予以支撑。同时，合作涉及政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益，如果没有强有力的法律法规，各方利益将很难得到有力保障。

尽管现阶段国务院及各部委先后出台了一系列有关PPP项目实施的意见和管理办法，但都是针对PPP模式的原则性、指导性安排，法律效力不高，尚缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系。尤其是关于社会资本选择方式方面，可遵循的法律包括《政府采购法》和《招投标法》，但由于PPP项目的特殊性，两部法律又存在不同程度的不适应性。建议中央层面应尽快制定相应的法律规范，以约束各参与主体在合作过程中的行为与责任。

2.加强职教领域推进PPP政策顶层设计

在职业教育领域推进PPP，涉及到基本建设程序、招投标、财政补贴、职业教育行业监督等多方面内容。职业教育领域的建设及管理引进社会资本后，将导致原为政府投资项目设计的部分规定、政策、程序等难以适用，因此，必须提前开展与PPP项目实施、职业教育管理等相关的政策研究，出台开展PPP模式下适用的各项政策及管理办法（暂行）。其次，由于职业教育推进实施PPP属于职业教育投融资及管理领域的创新举措，相关经验需要在实施过程中进行不断总结，因此，相关的政策及管理办法也需要在开展具体项目的过程中进行深入的优化、改进，力求全面做好顶层设计工作，扫除职业教育推进PPP过程中的阻碍。

3.建立与推进PPP相适应的组织机构

地方实施PPP项目将会面临发改、财政、建设、规划等部门的多头管理，对于职业教育本身又涉及财政的补贴、教育及行业主管部门的管理等。为避免多头管理及相关职能部门、专业机构出于自身利益考虑而影响PPP项目的推进，建议首先政府应建立起有效的PPP项目推进领导小组，专门负责各类PPP项目的具体操作及推进，涉及到职业教育也应由该小组统一领导PPP的实施，避免某些部门由于利益受到影响而阻碍或者消极推进项目实施。

4.构建完善的绩效评价体系，并建立与绩效评价相挂钩的财政经费预算与支出制度

完善的监管体系与评价体系是PPP项目实施的必要条件。在职业教育领域推进政府与社会资本合作，社会资本提供产品的主要是公共服务，政府是社会资本提供的服务产品的接受者、监督者与评价者，同时也是服务对价的支付方。只有构建完善的包括服务水平、运行质量、财务状况等在内的监督与绩效评价体系，才能产生客观全面的绩效评价结果，并以此为依据支付服务对价，从而形成对社会资本的制约作用，保障公共服务供给质量和效率。

当前财政职业教育经费支出主要以生均拨款制度为基础，辅以重大项目专项经费支出以及“以奖代补”专项资金安排。虽然“以奖代补”在一定程度上是以改革和绩效为导向的，但是地方财政尚未建立起具体的与职业院校绩效评价相挂钩的财政经费预算制度，因此，未来需进一步完善地方财政职业教育经费预算与支出制度，将财政职业教育经费支出与绩效评价结果相挂钩，从而实现根据绩效评价结果向社会资本支付服务对价的价格回报机制。

参考文献

［1］阙明坤，潘奇，朱俊.探索发展混合所有制职业院校的困境及对策［J］.中国职业技术教育，2015（18）.

［2］高树昱.我国教育领域的公私合作伙伴关系审视［J］.教育发展研究，2010（8）.

［3］柳榕.浅议“融资型校企合作”BOT模式［J］.哈尔滨学院学报，2013（12）.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

Some Ideas and Suggestions for PPP Im plementation in China's Vocational Education

Han Fengqin Yue Wenjing You Bojun Li Jie

Abstract：Education is an important public service provided by government.Vocational Education is different from General One.It is employment-oriented and service-centered.Its focus is upon cooperation between school and enterprise and combination ofwork and study,so there ismore close relation with themarket and society.At present,China's vocational educationmanagement system can be divided into two parts:one is directly organized by the government,which has the low overall operation efficiency;the other is organized by the private sectorwhich seeks tomaximize the economic interests.In recent years,themixed ownership in the field of vocational education has achieved some results,but it is not a good solution for the issue of the tradeoff between equity and efficiency.Through the analysisof characteristics and applicable conditions and some difficulties to implement PPP(public private partnership),the report puts forward the overall idea and related policy suggestions on the implementation of PPP in newly established vocationalschoolsoperated by government.

Key words：Vocational Education;PPP;Fiscal Policy

中图分类号：F283

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0046-11