天津市民办教育分类管理可行性研究*

杨　延

(天津市教育科学研究院，天津　300191)



天津市民办教育分类管理可行性研究*

杨延

(天津市教育科学研究院，天津300191)

摘要：文本从天津市民办教育现状出发，以国家对民办教育的发展政策和法律法规为依据，结合目前国内其他地区民办教育分类管理改革的试点经验，提出天津市营利性与非营利性民办教育的分类方法和分类管理实施的相关策略。

关键词：民办教育；分类管理；天津市

积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，是我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出的重要任务，经过长期的探索研究，民办教育分类管理即将进入实践阶段。2015年教育部发布的《民办教育促进法修正案(草案)征求意见稿》，明确提出了要修改相关的法律、制度，为民办教育分类管理提供法律和制度保障。为了加快天津市民办教育的发展，探索民办教育分类管理的实施方法，课题组在大量调查的基础上，充分分析天津市民办教育现状，并结合目前国内其他地区民办教育分类管理的成功经验，提出天津市民办教育分类管理的对策建议。

一、 天津市民办教育发展现状调查

(一)基本现状

民办教育在我市教育事业发展中承担着重要的作用，不仅在一定程度上分解了政府的教育负担，弥补了国家教育投入的不足，而且增加了教育供给方式的多样性和选择性，满足了社会不同层次的人对教育的需求。我市民办教育发展在过去的几年里发展迅速，现有民办高校1所，独立学院10所，民办中职7所，民办中学42所，小学14所，民办幼儿园1062所，在教育部门注册的民办培训机构544家。尤其是民办幼儿园的数量激增，目前民办幼儿园的比例最高，占全市幼儿园的58.32%，第二位的是民办中职学校，占全市中职学校的30.43%，第三位的是民办高校，占全市普通高校的20%，民办中小学分别占8.28%和1.66%。在民办学校任教的教师总额，幼儿园的比例也是最高的，达到33%，民办高校和中职的教师比例分别达到13%和10%。

除了上述学历教育以外，由人力资源和社会保障局负责的技能培训机构356家，由工商局负责的教育咨询公司3000多家。目前，全市民办教育的管理分散在教育、人力社保、工商等多个部门，呈现出主管部门多、学历层次多的局面，这也是造成民办教育管理困难的一个主要原因。

(二)民办学校管理体制机制问卷调查结果

为了全面了解目前天津市民办教育的管理体制与运行机制，课题组采用问卷方式，围绕民办学校的资产归属、管理机制、教师待遇等有关分类管理的核心问题，对市内六区110所民办学校进行问卷调查，结果如下八个方面：

民办学校主要由投资者举办，投资者举办所占比例达到78%；

民办学校办公经费的来源主要源自学费收入，这一类型学校占到87%；

学校的法人代表主要来自投资方，所占比例达到71%，公办校委派比例为23%；

学校的管理模式基本采用董事会制度，董事会法人治理结构虽然类型不一，但董事会领导下的校长管理模式是主导形式，合计约占到87%；

民办学校的法人财产权完全独立的占到86%；

民办学校的财务管理制度、会计制度和资产管理制度比较完善的占73%，采用非营利性企业会计制度的比例为73%；

学校的自有校区比例为85%，有15% 的学校与其他单位共用校区；

民办学校的自有教师比例达到50%以上的占到50%，小于40%的占到22%。教师结构中，应届大学毕业生为主导约占77%，离退休教师所占比例约为12%。有50%的教师享受五险一金全险。

(三)调研结论

课题组结合问卷调查反映出来的问题，对具体民办学校进行了实地专题调查和研讨，认为目前民办学校分类管理需要着力解决如下问题。

1.民办学校产权关系不明是分类管理实施的巨大障碍

实行民办教育分类管理，财产属性的区分是最重要的一个环节，只有财产属性清晰，分类管理才能真正实施。目前天津市民办学校的现状是，由投资者举办的比例占到78%，由公办校与区政府、投资者共同举办占3%，投资者与公办校共同举办占13%。虽然投资人举办的民办学校居主导地位，但是这些学校的法人财产权并不都是完全独立的，完全独立的占到86%，其他占到14%，学校的自有校区比例只占85%，有15% 的学校是与其他单位共用校区的。政府对民办学校实施差异化土地、税收等扶持政策的前提是：必须严格区分非营利性与营利性民办学校的财产所有权，使扶持政策真正用于非营利性民办学校的发展。

2.教育行政部门对民办学校的监管执行困难

天津市政府实行行政审批体制机制改革后，目前民办学校审批注册、变更注销工作由审批局负责实施。新审批制度的实施，对加快转变政府职能，简政放权提升政府行政效能，促进民办教育办学申请工作的便利化，激发办学主体的创造活力，具有极大的推动作用。

但同时，由于民办教育管理内容多，涉及问题复杂，且其发展变化在社会上具有较大的影响力，因此对其监管需要建立一个专业化的强有力的监管体系。原有管理体制下，教育行政部门在对民办教育监管过程中，如发现问题有权责令其改正，问题严重者通过停发许可证中止其办学活动。在这一模式下，教育行政部门的监管责任得以充分体现。但是在现有模式下，民办学校的审批注册、注销变更权力归属于审批局，教育行政部门具有监管责任。而在实际的运行过程中，对民办学校办学过程中存在的各种问题，教育行政部门的监管面临执行难的问题。主要原因在于，按照2014年10月生效的《天津市街道综合执法暂行办法》，目前执法权力在街道，教育行政部门可以通过发函的方式委托街道综合执法部门采取措施。而目前的综合执法部门对民办教育的执法管理还不完善，明确的执法规定只涉及学前教育，如《和平区街道综合执法工作实施方案》(2014)第11条只规定了教育管理方面的法律、法规、规章规定的未取得办学许可证或者未办理学前教育机构登记注册而擅自办学的行政处罚权。因此亟待出台有效的实施方案，完善街道综合执法部门对民办教育的执行力。

3.基础教育阶段的民办校无法享受与公办校同等的待遇

(1)教师待遇差距较大

民办教育促进法明确规定，“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”，但是这一规定始终难以落实。目前公立学校为事业编制性质，而大多数纯民办学校未进事业编制。这就导致民办学校教师与公办学校教师在岗工资和退休待遇不一样，评职称、评优等和公办学校也不相同，教师社会保险缴纳数额也存在较大差异。且随着绩效工资的实施，民办学校教师与公办学校教师之间的差距日益加大，直接的后果是民办学校的教师流失严重，教育质量难以保证。

课题组对民办与公办的在岗教师和离退休教师的收入结构进行的调查显示，民办教师的工资结构包含三个部分：坐班费+教师补贴+课时费，其中教师收入差异主要体现在课时费用的不同，最低是新入职教师，最高位高三年级教师，扣除保险费和公积金后，小学教师工资大约为2000左右，高三教师为4000左右。与民办教师不同，公办教师的工资结构分8个方面：岗位工资、薪级工资、10%浮动、基础性绩效、物价补贴、加班费、课时费和全勤奖，教师工资标准与个人职称挂钩。随着绩效工资制度的实施，公办中学的中学一级教师、中学高级教师仅基础性绩效与加班费这两项之和就可分别达到3365元和3895元。可见，从事同等工作的民办教师与公办教师收入差距是很大的。

(2)学生待遇差距

民办学校尤其是义务教育阶段的民办学校，是为弥补公办教育不足而设立的，应当与公办学校的享有同等的义务教育“两免一补”政策，即免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费。但是目前的调查显示，义务教育阶段民办学校的书本费普遍没有免除，且对家庭困难学生的补贴方面也存在差异。

(3)税费问题

按照目前的《营业税暂行条例》规定，托儿所、幼儿园提供养育服务取得的收入应免征营业税，但天津市目前各个区县对民办学校实行的政策不一，有的区县仍在收税，亟待进行规范化管理。

二、民办教育分类管理的法律政策探索

《教育规划纲要》指出，从“积极探索营利性和非营利性民办教育分类管理”开始，民办教育分类管理在法律政策方面探索已经取得了较大的突破。一是在教育部2015年工作要点中，出台了鼓励社会力量兴办教育的政策文件，召开全国民办教育工作会议，研究制订民办学校分类管理配套政策。二是提出《民办教育促进法修正案(草案，2015)》，提出为了消除探索民办学校分类管理的法律障碍，给教育行政部门留出探索、规范民办学校分类管理的制度空间，为此对民办学校管理制度作出两个重要调整。调整一：修改教育法、高等教育法关于举办学校不得以营利为目的的规定，允许营利性民办学校存在。调整二：修改民办教育促进法，允许民办学校自主选择办学方式，登记为非营利性或者营利性法人，并按照其法人属性享受相应优惠政策；非营利性民办学校收费的管理方式由省、自治区、直辖市人民政府规定，营利性民办学校的收费标准由学校自主决定；相应删除民办学校取得合理回报的具体办法、经营性民办培训机构管理办法由国务院规定的内容。

三、民办教育的分类标准

课题组在广泛调研的基础上，从国家对民办教育的政策和导向出发，认为民办教育实行分类管理的第一步是要建立完善的分类标准，营利性与非营利性民办学校分类标准的指标设计应从以下16个方面予以明确。区分指标体系如下表所示。

天津市营利性与非营利性民办学校区分指标

四、民办教育分类管理方法

(一)明确民办学校的法人属性定位及管理体制

目前大部分民办高校在民政部门注册的法人属性是“民办非企业”，法人地位不明确，这是造成分类困难的核心问题。本研究认为，应当明确非营利性民办学校的法人属性为民办事业性质，主要包括民办普通高等学校(教育监管由市教育行政部门负责)，普通中小学、中等职业学校、幼儿园(教育监管由区县教育行政部门负责)，审批与登记、变更与注销地为区县审批局。营利性民办学校的法人属性为私营企业性质，主要包括学校和民办培训机构(由教育行政部门和人社部门共同监管，其他教育咨询机构由工商行政管理部门监管)，审批与登记、变更与注销地为属地工商行政管理局。

(二)建立规范的民办教育监管制度

1.规范非营利性民办学校章程

制定规范化的学校章程是保障非营利性民办学校办学质量的重要措施。因此应研究制定规范化的非营利学校章程模板，重点围绕非营利性民办学校的办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的基本的问题做出全面规范。章程应成为学校自主管理、自律及政府监督管理的基本依据，是学校自律性的基本文件。非营利性民办学校的章程模板应主要包括：学校名称、办学宗旨、主要任务、教育教学形式、内部管理体制(包括决策机构、执行机构、监督机构、咨询机构、反馈机构等)、财务和人事管理制度、举办者及其权利义务、章程的修改程序以及其他必要事项。

2.建立完善的民办教育执法管理体制机制

解决目前在民办学校审批登记部门与日常监管部门分离的管理体制下出现的监管执行难问题，须从市政府层面出台相关的监管政策，建立全市统一的民办教育规范管理体制机制。建立健全街道综合执法大队的教育监管执行权力，使其与各个区县的教育行政主管部门协作，共同承担对民办教育的监督管理职能，加大在招生、收费、社保、税收、广告等方面的联合监督检查，加强事中、事后监管力度，以保障教育监管工作的顺利实施。

(三)明确政府的财政支持标准与范围

非营利性民办学校作为准公共产品是对公办教育的必要补充，因此政府应当给予明确的财政支持。一方面，根据国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发[2015]67号)文件要求，全面落实对义务教育阶段的民办学校所应给予的生均经费和免除学生的学杂费和课本费用的要求。另一方面，建立健全差异化扶持政策，主要包括在税收、政府公共财政补贴等方面，非营利民办学校享受与公办学校同等待遇，在教师权益方面，非营利性民办学校教师享受事业单位从业人员医疗、保险制度；营利性民办学校则按照工商行政管理局的相关规定执行。

(四)完善民办学校的管理制度

在外部管理方面，非营利性民办学校的招生范围、数量受属地教育行政部门调控，收费标准由政府调控、物价局核准；营利性民办学校则由学校自主决定。对于两类民办教育机构，采取基于“公平而有差别的政策”，既倡导鼓励和积极支持非营利性民办学校，又要给营利性学校留足必要的发展空间，有效促进两类学校良性竞争、共同发展。在内部管理方面，重点在于非营利性民办学校依照现代学校制度规范其法人治理结构、管理机制，同时在学校管理体制中体现党组织的作用。

五、民办教育分类管理的保障措施

对民办学校实施分类管理是一项复杂的系统工程，涉及到许多方面制度的构建和利益的调整，建议在天津市实施民办教育分类管理的过程中，要充分考虑民办教育的发展实际，从现状出发采取差异化推进。

首先，理清政府的管理体制机制，加强政府对民办教育的统筹管理，制定政府的权力清单和民办学校、民办教育机构的负面清单，明确相关部门的监管职责与相关制度，依法管理民办教育。

其次，加强过渡管理。采取试点形式进行探索实验，首先选择一个区县，开展分类管理的试点，取得经验后再行全市推行。允许民办学校自主选择学校的营利性或非营利性属性，政府加强引导、转型和规范，给学校选择机会与时间，平稳过渡。

第三，建立第三方评估机构，对营利性和非营利性民办学校进行分类评估，成立市级第三方评估机构负责民办高等学校的评估工作，成立区级评估机构总体负责所属区域内的民办中小学和民办幼儿园的评估。

第四，建立民办教育专项奖励基金，从天津民办学校中遴选发展规范、教育质量高、影响力大的学校，给予重点奖励，扶持其成为天津的民办教育品牌，引领带动整个天津的民办教育发展。

六、有待解决的问题

天津市民办学校的实际情况比较复杂，按照营利性与非营利性分类标准，非营利学校的资产必须全部过户到民办学校所有，其在办学过程中的所有财产不得抽走，投资人不得取得回报，因此分类管理的实施要解决的核心问题是民办学校的资产管理问题。天津民办学校的资产结构复杂，管理体制机制尚不完善，所以亟需从市政府层面统筹规划，出台有效政策。

参考文献：

[1]沈剑光，钟海.民办学校法人财产权与民办教育分类管理[J].教育研究，2011，(12).

[2]王善迈.民办教育分类管理探讨[J].教育研究，2011，(12).

[3]赵应生，钟秉林等.积极稳妥地推进民办教育分类管理我国民办高等教育改革与发展探析[J].中国高等教育，2011，(10).

Feasibility Research on Systematic Non-governmental Founded Education Management of Tianjin

YANG Yan

(TianjinEducationandScientificResearchInstitute,Tianjin, 300191)

Abstract:Starting from the current state of Tianjin non-governmental founded education, this paper proposes the classification method for profitable and non profitable non-governmental founded education of Tianjin and related strategies implemented for systematic management based on the development policies and laws and regulations published by the government for non-governmental founded education and combining the current experimental experience of non-governmental founded education systematic management reform in other regions.

Key words:non-governmental founded education; systematic management；Tianjin

中图分类号：G517.21

文献标识码：A

文章编号：1673-582X(2016)04-0003-06

作者简介：杨延(1968-)，女，天津人，天津市教育科学研究院研究员，研究方向：教育政策与教育原理。

收稿日期：2016-03-18

*天津市教委重点调研课题，课题组主要成员：龙德毅，岳腾仑，靳莹，程致平，郭宝奎，杨延等。