煤炭行业须正视资源税“全面改革”的影响

文/石建勋 蒲 敏

煤炭行业须正视资源税“全面改革”的影响

文/石建勋 蒲 敏

继财政部5月10日发布关于全面推进资源税改革的通知后，6月30日国家财政部税政司、税务总局财产和行为税司负责人就全面推进资源税改革答记者问表示，自2016年7月1日起，我国将全面推开资源税改革，全面实行从价计征，全面清理收费基金，启动水资源税试点，向世界彰显我国发展绿色经济的决心。

一个问题由之提出来：煤炭行业该如何正视并应对资源税“全面改革”推进的影响?

煤炭行业对资源税 “全面改革”寄予期待

资源税，是为保护和促进国有自然资源的合理开发与利用，适当调节资源级差收入而对在我国境内开采各种应税自然资源的单位和个人征收的一种税。

1984年，我国开始对煤炭、石油和天然气三种矿产品征收资源税，后将铁矿石等部分金属矿产品和其他非金属矿产品逐步纳入征税范围。1993年12月25日，我国重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》。继2010年新疆进行石油、天然气资源税改革从价计征试点，2011年 11月 1日，根据修订后的《资源税暂行条例》，全国石油和天然气领域采取从价计征资源税后，2014年12月1日煤炭业资源税也由从量计征改为从价计征。应该说，资源税开征31年来，在一定程度上发挥了组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。

然而，随着我国进入新的发展阶段，现行资源税制度不能很好适应经济体制改革和资源节约型、环境友好型社会建设的需要，弊端日益暴露出来，这突出反映在：计税依据缺乏弹性，不能合理有效调节资源收益；征税范围偏窄，许多自然资源未纳入征收范围；税费重叠，企业负担不合理；税权集中，不利于调动地方积极性。这些弊端，资源税改革一直走在前面的油气业体会犹深。

中央决定全面推进资源税改革，就是要顺应经济形势发展需要，完善资源税制度，从根本上解决现行资源税的弊端。其主要内容可概括为五个方面：

一是扩大征税的范围。除了已经纳入征税范围的矿产 （原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿）和固体盐之外，将水、森林、草场、滩涂等资源纳入征税范围，并率先在河北省开展水资源费改税试点，条件成熟后在全国全面推广。

二是全面推广从价计征方式。目前，仅有石油、煤炭等 6种资源实行从价计征资源税，还有100多种是从量计征。此次全面改革，要对绝大部分矿产品实行从价计征，只对经营分散、多为现金交易且难以管控的粘土、砂石等少数矿产品，才从便利征管出发，依然实行从量定额计征。

三是全面清理收费基金。此次改革将全部资源税目矿产资源补偿费降为零，停征价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的收费基金项目，避免资源税费重叠，有效减轻企业负担，规范政府和企业的关系。

四是合理确立税费水平。由中央统一规定了矿产品的税率幅度。在规定的税率幅度内，省级人民政府按照改革前后税费平移的原则，并根据资源禀赋、企业承受能力等因素，对主要应税产品提出具体的税率建议，报财政部、国税总局确定后核准实施。

五是合理设置税收优惠政策。对于符合条件的采用充填开采方式、衰竭期矿山采出的矿产资源，资源税分别减征50%、30%。同时，对鼓励利用的低品位矿、废石、尾矿、废水、废气等提取的矿产品，授权省级人民政府根据实际确定是否减免税收，以便地方政府因地制宜精准施策。

可以这么说，此次资源税改革与以往的最大不同就在“全面”：涵盖全面，全面推开改革，全面实行从价计征，全面清理收费基金，启动水资源税试点，涵盖了征收范围、征收方式、税率、税费关系、税收优惠、税权划分等各个方面。其要旨，就在通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥其组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。

就煤炭行业来说，资源税开征、从价计征改革在各行业中是走在前面的，改革中所承受的压力也在各行业最大，因此对现行资源税弊端的体会也更深，对资源税改革全面推进必要性的认识也更到位，对资源税改革的全面推进，也应当比其他行业更寄予期待。

煤炭行业从资源税“全面改革”中可获得利好

资源税“全面改革”，有利于煤炭行业企业。其利好主要体现在三个方面。

其一是时机利好。推进资源税改革，总的目标在于提高资源税费水平，体现资源所有者权益，推动节能减排。从这个意义上讲，资源税改革就是明显的加税改革。而且，资源税改革作为国家税制改革的一个方面，应对资源环境压力的必然之举，向前推进也是早迟的事。但选择什么时候推进改革，效果是不一样的。对煤炭行业来说，资源税的从价计征改革两年前就已开始实施，现在推进“全面改革”只意味着消除弊端，有效解决资源税制度存在的问题，不会带来新的负担；在经济持续下行、资源产品价格持续低迷的现在，决定扩大资源税征收范围，对其他矿产资源全面实施改革，并积极创造条件，逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税，也既利于消除行业间的不公平，也不会一下子给油气业带来转嫁成本负担。

其二是减轻负担。当前供给侧结构性改革，一项重要任务就是减少税费负担、降低企业成本。过去，资源税长期实行从量计征方式，不能随着价格的变化而相应变化，导致价格下跌时资源税负担加重。这次全面改革重申从价计征，在资源价格普遍下跌的现在可以减轻企业负担。过去企业的资源税负担并不重，但针对资源类企业征收的种种收费和基金项目繁多，客观上存在税轻费重、重复征收的问题，规模远超过资源税，不但造成资源税费关系紊乱，也加重了企业负担。据煤炭行业协会调查，煤价中逾7成由50余项税费所构成，纳入生产成本中的税费占煤价20%，纳入运输成本的税费占煤价超过50%。这次全面改革，强调“着力解决当前存在的税费重叠、功能交叉问题，将矿产资源补偿费等收费基金适当并入资源税，取缔违规、越权设立的各项收费基金，进一步理顺税费关系”，同时强调“合理确定资源税计税依据和税率水平，增强税收弹性，总体上不增加企业税费负担”，提出和确定适用税率时，要“遵循改革前后税费平移原则，充分考虑企业负担能力”，都有利于减轻煤炭行业企业的税费负担。

其三是政策有利。我国煤炭资源丰富，但资源禀赋较差。原国家煤炭部曾研究得出结论，按照煤田构造复杂程度、煤层的稳定性、煤层埋藏深度和煤炭资源地质条件好坏分类，美国、澳大利亚、南非和哥伦比亚处于第1类，前苏联、印度、波兰等处于第2类，英国、德国等处于第3类，其他处于第4类。我国煤炭资源总体上处于世界4个类别的第3类偏上水平。而且各地区煤炭品种和质量变化较大，分布也不理想。炼焦煤四个品种中，瘦煤、焦煤、肥煤有一半左右集中在山西，而拥有大型钢铁企业的华东、中南、东北地区，炼焦煤很少。在东北地区，钢铁工业在辽宁，炼焦煤大多在黑龙江。西南地区，钢铁工业在四川，而炼焦煤主要集中在贵州。适于露天开采的储量少，仅占总储量的7%左右，其中70%是褐煤，主要分布在内蒙、新疆和云南。由于开发强度增大，不少煤矿资源开采殆尽，延至深部开采，开发难度越来越大，开采工艺要求越来越高。

此次资源税“全面改革”，提出加强矿产资源税收优惠政策管理，提高资源综合利用效率，明确规定“对符合条件的采用充填开采方式采出的矿产资源，资源税减征50%；对符合条件的衰竭期矿山开采的矿产资源，资源税减征30%”，“鼓励利用的低品位矿、废石、尾矿、废渣、废水、废气等提取的矿产品”，可以减税或免税，这也有利于煤炭行业企业。

不过，资源税全面改革有一个疑点，就是煤层气(瓦斯)抽采利用的资源税究竟怎么征税。过去煤层气(瓦斯)抽采利用国家给补贴(每立方0.20元)也进展缓慢，现在反而要缴纳资源税，这会不会产生负面的影响值得关注。

煤炭行业在资源税“全面改革”中须注意的问题

一是正视并应对水资源征税压力。此次资源税全面改革，一个重要内容就是水资源征税。这个征税先在河北试点，试点成功后将在全国普遍推开。水资源征税，采取水资源费改税方式，将地表水和地下水纳入征税范围，实行从量定额计征，对高耗水行业、超计划用水以及在地下水超采地区取用地下水，适当提高税额标准，正常生产生活用水维持原有负担水平不变。据媒体披露，河北省开征水资源税试点，地表水平均不低于每立方米(常温常压下等于1000千克=1吨) 0.4元，地下水平均不低于每立方米1.5元。这与过去每吨水只征收0.10元的水资源费相比，无疑有大幅增加。煤炭业作为用水大户，必须正视水资源征税带来的压力。

能源业中人都知道，水与能源从来是交互影响的，没有水就没有能源的开采，能源资源的开采离不开水资源的利用。能源产业作为工业用水大户，在我国用水量的占比中高达40%以上。采煤行业的用水可以分为井上生产用水、井下生产用水与生活用水；洗煤行业的用水集中在湿法洗煤加工工艺中。研究表明，作为主要能源产业，煤炭业用水量巨大。2005年，国家发改委和山西省曾组织一个专题调研，调研结果显示，国有煤矿每挖1吨煤损耗2.48吨的水资源。另有研究表明，我国煤矿每生产1吨煤还会污染2.5吨的水。而中国煤炭资源与水资源偏偏呈逆向分布，水资源的节约无论对社会对煤矿自身生存发展，都关系重大。

虽然有资料披露，我国原煤入选率目前62.5%，比5年前提高11.6个百分点，矿区矿井水利用率超过67%，但煤炭业耗水量巨大的现实没有根本改变。所以国家在出台的《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》中要求，到2020年，全国煤矿原煤入选率达到80%以上，实现应选尽选。到2020年，煤矸石综合利用率不低于75%；在水资源短缺矿区、一般水资源矿区、水资源丰富矿区，矿井水或露天矿矿坑水利用率分别不低于95%、80%、75%。

水资源征税，要求煤炭业在开采与加工过程节约用水，同时采用先进技术实现水的回收利用。虽然，目前水资源征税的税率较低，对企业成本的影响不很明显，但随着水资源问题越来越凸显，税率不断提高、税负压力越来越大是必然的。煤炭企业当早作打算。

二是积极配合地方政府精准施策。我国资源分布不均衡、地域差距较大，加之资源税涉及地方政府与中央政府、地方政府与企业的关系，税权过于集中，既不利于税负公平合理，也不利于调动地方的积极性。所以，这次资源税“全面改革”，将资源税定位为共享税，赋予了地方政府适当的税权，这主要体现在三个方面：一是全面清理收费基金，二是合理确定资源税税率水平，三是加强税收优惠政策管理。这三个方面的税权适当赋予地方政府，地方政府能不能在与企业的利益博弈中做到科学、公正、公平，将对煤炭企业产生很大的影响。

过往清理收费工作的实践表明，清理收费基金往往是前清后乱，屡屡出现反弹。如何将全面推进资源税改革与清费工作相结合，避免清理收费基金落空走过场，也是煤炭企业必须面对的问题。

此外，在资源税征收过程中，由于地方税务机关对煤炭开采与洗选加工的专业技术标准不熟悉也不全面掌握，加之各地资源情况千差万别，很难按照一个统一标准来评价，这极有可能在对煤炭资源开采的综合减征率确定中出现偏差。煤炭企业当正确对待，主动帮助税务机关避免偏差。上一轮改革，条例规定的煤炭业资源税率幅度确定为2%～10%，但在实际执行过程，充分照顾了不同地区不同企业的具体情况，最终下来，十几个省市区资源税征收率低于3%。这告诉我们，通过深入细致的工作让实际征收率不至过高，是可以争取实现的。

（作者单位：重庆能源集团)

（责任编辑：刘宏伟）