立案登记时代行政无理缠诉行为的规制

文/余德厚 宋万忠

立案登记时代行政无理缠诉行为的规制

文/余德厚 宋万忠

导 读

长期以来，理论界、实务界更多关注的是如何保护行政诉权，如何解决突出存在的“立案难”问题。随着立案登记时代的来临，“立案难”问题得到了有效解决，与此同时当事人利用行政诉讼无理缠诉问题愈发明显，已成困扰司法实践的一大难题。对此，应建立滥诉案件甄别、疏导机制，建立滥诉案件特别审理程序，建立司法信用记录机制。

“无理缠诉”一词在党的十八届四中全会之前出现的较少，在党的十八届四中全会之后出现的频率越来越多。最高人民法院文件出现“无理缠诉”一词是在2004年6月下发的《关于加强涉农案件审判工作为农村经济发展提供司法保障的通知》（法[2004]124号）中提到“无理缠诉的上访老户”，该提法更多是从信访的角度而言。“无理缠诉”从字面意义来理解，就是没有道理仍然不断地起诉。最高人民法院将无理缠诉定义为“通常是指当事人明知自己的诉求或者事实主张没有道理，但仍然反复不停地要求法院进行处理和解决的行为”。即行政无理缠诉指的是当事人明知自己的行政诉求或者事实主张无道理，但仍然反复不停地向法院提起行政诉讼并要求法院进行处理的行为。当前，行政诉讼中当事人滥用诉权的问题已成为行政审判工作所面临的突出问题，该问题已得到最高人民法院的重视，也是进一步加强行政审判工作中应予以解决的重要议题。

立案登记时代行政无理缠诉的实践困扰

1.行政无理缠诉已成为扰乱司法工作秩序的一大现象

随着最高人民法院《人民法院推行立案登记制改革的意见》的发布和《关于登记立案若干问题的规定》的全面实施，立案登记时代正式来临。曾经“立案难”的“民告官”行政案件大幅增长，据权威统计，仅2015年5月，全国法院就受理一审行政案件2.6万件，同比上升221%。与此同时，无理缠诉、浪费司法资源等问题也随之显现。一些当事人对不符合起诉条件和不属于法院主管的案件也坚持起诉；有的利用登记立案门槛较低等机会，滥用诉权甚至恶意起诉；还有的不听劝告无理缠讼等现象也时有发生,安徽、江苏、浙江、重庆等地法院均表示深受无理缠诉现象困扰。最高法立案庭庭长姜启波也介绍，随着立案登记时代的来临，各地均存在恶意诉讼现象，且有上升趋势，部分当事人滥用行政诉权，无理缠诉等各类奇葩滥诉案也在增多，如基于同一行政行为或纠纷，反复提起不同类型诉讼，对已处理过的信访诉求，再次提出行政诉讼等，消耗大量司法资源，严重影响法院正常工作秩序。行政缠诉在信息公开、征地拆迁案件中较为常见。

（1）行政无理缠诉在信息公开案件中的表现

《政府信息公开条例》第13条规定，除了行政机关主动公开政府信息外，当事人可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向行政机关申请政府信息公开。一些当事人就滥用该条规定，以生产、生活、科研等需要为由，向同一行政机关或者相关的行政机关提起数十个甚至数百个、上千个与自己没有直接利害关系的政府信息公开申请，滥用信息公开申请权。“何谓滥用申请权？一般挟有恶意，比如报复、捣乱、找茬、干扰等，客观表现为申请的信息数量过大，或者过于频繁。……滥用申请权，一旦被拒，很可能衍生为滥用诉权。”

信息公开案件中的行政无理缠诉主要表现为当事人滥用政府信息申请权、起诉权，提起数十个、甚至数百个与自己没有利害关系的信息公开申请被拒后即提起行政诉讼，或者对同一个信息公开行为反复提起行政诉讼。最典型的如温州瑞安市有6名申请人先后在半年时间内向当地政府部门提出3000余件政府信息公开申请。司法实践中，当事人会围绕拆迁反复向规划、房管、政府、建设、国土、公安、街道等行政机关申请政府信息公开并提起行政诉讼，或向上一级行政机关申请行政复议后再提起行政诉讼，从而形成行政无理缠诉行为。如，南通港闸法院驳回的8起滥诉案件，当事人陆某霞及其父亲陆某国、伯母张某三人在2013年至2015年1月期间，以生活需要为由，分别向南通市政府、市城建局、市发改委、市房管局、市规划局、市国土局、市公安局港闸分局等行政机关提起至少94次政府信息公开申请，在收到行政机关作出的答复后，分别向江苏省人民政府等复议机关共提出39次行政复议。在经过行政复议程序之后，三人又分别提起政府信息公开之诉共计36次。又如部分当事人在得不到满意答复甚至在行政机关已将其申请公开的政府信息予以公开的情况下，反复提起多起政府信息公开诉讼，导致滥诉。

（2）行政无理缠诉在征地拆迁案件中的表现

司法实践中，行政无理缠诉在征地拆迁案件中表现也比较突出，即在将土地征收、房屋征收中政府机关的全部内部处理环节和程序均提起行政诉讼，并常与行政复议之诉相互交织同时进行。

如A市因三环路建设将庄某拥有的宅基地予以征收，庄某等人不服先后以自己名义或与他人一起向A市中院以及A市三个区法院提起了26起行政诉讼，一、二审以及申诉案件总数达到了76件。庄某等人的起诉涉及到的行政行为和诉讼请求包括：市城乡规划局《建设用地规划许可证》、《建设项目选址意见书》，市发改委《关于工程可行性研究报告的复函》，市国土资源局《强拆公告》、《征地告知书》、《建设项目用地初审意见书》和土地状况调查义务，区公安分局不履行保护人身权和财产权的法定职责，省发改委的《关于工程项目建议书的批复》，省国土资源厅《建设用地预审意见书》，省环保厅《关于批复环境影响报告书的函》，市政府《征地公告》，确认市区镇三级政府强拆行为违法，省政府《征地批复》等，共涉及省、市、区、镇四级政府7个政府部门，对征地过程中涉及的行政机关的内部处理环节和程序几乎全部都提起了行政诉讼。而且，其对市规划局的《建设用地规划许可证》、《建设项目选址意见书》等都是既向法院起诉要求撤销，又向省住房建设厅提起行政复议，然后再对复议机关不予受理决定书提起行政诉讼。即征地行政行为之诉与行政复议之诉相互交织、同时进行。

综上，当前行政无理缠诉成为了扰乱司法工作秩序的一大现象，已然使相关政府部门和法院陷入疲惫困境。最高人民法院周强院长在向全国人大常委会作《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》时指出，行政诉讼中当事人滥用诉权的问题已成为行政审判工作所面临的突出问题。

2.行政无理缠诉行为司法认定面临争议

2015年2月27日，南通市港闸区法院召开新闻发布会，就陆某霞等案进行通报，通报中指出，陆某霞等人已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限，构成典型的滥用诉权行为，裁定驳回原告起诉，并且明确原告再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向法院提起类似的行政诉讼，原告须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果，率先在全国对政府信息公开滥诉行为进行规制。

该通报和判决一公布，在理论界、实务界立即引起较大反响和诸多争议。对于港闸区法院认定陆某等人的诉讼行为为滥诉而驳回起诉的做法，实务界与理论界分歧较大。在实务界，最高人民法院将该行政案例选入了《最高人民法院公报》，而理论界质疑之声迭起，直指港闸区法院的裁定缺乏法律依据。中国政法大学肖建华教授指出，“现行法律尚未明确滥用政府信息公开权的概念，《政府信息公开条例》中有不能公开信息的禁止性规定，其他则应属于公开范围的信息，应当公开，港闸区法院的该裁定无法律依据，侵犯了当事人的实体权利”；国家行政学院杨伟东教授亦认为，“多次申请很难构成滥用，关键在于当事人申请内容是否重复、类似或者完全一样”；中国政法大学教授薛刚凌教授则指出，“国家审判资源有限，现实中的确存在滥用的情况。诉讼是保护一个人的正当利益的，如果滥用诉讼资源，则得不到法律的认可”。笔者认同薛刚凌教授的观点，在司法资源有限情况下，为保护正当的行政诉权，有必要对行政无理缠诉行为予以规制。

行政无理缠诉行为的危害及成因

1.行政无理缠诉的危害

（1）浪费了有限的司法资源，损害司法权威。如前所述，司法实践中，随着立案登记时代的来临，一些缺乏诚信的另有所图的当事人，明知自己缺乏正当足够的理由，明知自己没有合法、可信的证据，却仍然为了满足自己的一些无理、过分要求而久诉不息、无理缠诉，利用法律赋予的行政诉权来反复不停地要求法院实现其“诉之利益”，造成大量案件涌入法院，使原本有限的司法资源被严重侵占，进一步陷入了紧缺状态。美国联邦最高人民法院杰克逊大法官所言：“不是因为我的判决是正确的，所以它才是终局的，恰恰相反，因为我的判决享有终局性，所以它是正确的。”说的是“司法在社会生活中所处的令人信从的地位和力量”，即司法权威。“司法裁决的终局性是司法权威的重要体现和保障”，无理缠诉之当事人无视法律之规定和司法裁决之终局性，明知自身起诉无事实之根据和法律之依据，仍不断向法院起诉，不仅浪费了有限的司法资源，同时也造成了法律规定和司法裁判终局性形同虚设的不良后果，会给其他当事人带来一种负面效应。因而，当事人无理缠诉的行为是对司法权威的一种藐视与侵犯，显然有损司法权威。

（2）增加了行政机关和行政行为第三人之负担，加大法院的审判压力。一个人起诉多个案件、多个人起诉同一行为的行政无理缠诉之行为人明知无事实和法律依据仍不断地去起诉，必然会使行政机关和行政行为第三人应诉的成本、频率、难度、数量呈上升势态，使其也随之陷入诉讼之中，耗费掉大量的人力、物力和财力。因而，行政无理缠诉行为增加了行政机关和行政行为第三人之负担。与此同时，法院的审判压力也必然随之加大。立案登记制改革后行政案件数量急剧增加，2015年5月1日至2016年3月31日，全国法院受理一审行政案件达220259件，同比上升59.23%。同时，新行政诉讼法设立了申请再审制度，对于当事人的再审申请法院必须立案受理并有3个月内必须结案的审限规定。据权威测算，2016年人民法院受理行政案件将在2015年的基础上继续成倍增长。审判任务如此剧增，而法院内部却面临行政审判力量严重不足问题。以A省为例，A省现有行政法官246名（见表1），从事行政审判五年以下人员占到了61.01%，中、基层法院平均分别只有4.56和2.31名法官。在案多人少矛盾如此突出的当下，如果任由行政无理缠诉蔓延，法院将不堪重负。

表1：A省法院行政审判人员统计表

2.行政无理缠诉的成因

（1）诉讼知识缺乏。法律规定具有概括性、原则性和专业性，社会公众对行政诉讼法的知晓并不多，有一项调研显示：“仍然有34%的受访者不知道我国有《行政诉讼法》，仍然有58.5%的受访者对《行政诉讼法》的内容和程序制度不了解。在我们设置的举证责任调查中，只有20.1%的受访者认为，被诉行政行为的合法性应由被告举证，近80%的受访者不知道这一基础性制度”。

现实社会中，一方面很多老百姓对行政诉讼一知半解，不能区分哪些行政行为可诉，哪些行政行为不可诉，甚至把信访行为视为行政行为，另一方面政府行政行为构成要件复杂，区分哪些政府的行政行为可诉具有一定的专业难度。以信息公开类行政诉讼案件为例，公众若要有效申请政府信息公开，必须要先搞清楚申请内容是否属于政府信息，是谁公开、应当公开什么内容等方，当事人若未能很好了解掌握这些诉讼知识，往往会因未弄清申请公开对象而提出错误申请，进而导致败诉。这也是该类案件败诉率居高不下的原因所在。此外，由于普通老百姓对行政诉讼法知晓的不多，个别代理人出于自身牟利目的，往往会唆使当事人进行行政无理缠诉。如本文前述庄某等人的22个案件中有18个案件是由一个外地律所的3个律师来代理，其中同一天的同一拆除行为律师指引当事人按财产权和人身权分别起诉成两起案件，诉请确认区公安分局不履行保护财产权和人身权违法。

（2）规制手段欠缺。当前，我国诚信社会体系尚未建立，相对于公民权利意识的觉醒，公民的规则意识还相对滞后。立案登记制改革后，当事人的诉权得到了充分保障，使得矛盾纠纷转化为案件的门槛大大降低。而现行法律却没有规制无理缠诉的规定，人民法院面对行政无理缠诉尚无有效处置依据和办法，通常情况下法院对行政无理缠诉之行为只能说服教育，当事人在法院缠诉过程中出现过激行为时，法院出于种种考量往往也只能息事宁人。无理缠诉无需承担不利后果的低成本状态，给了当事人通过行政无理缠诉，给相关行政部门和法院施加压力谋取自身利益的机会，成为了行政无理缠诉难以有效抑制的根源。

行政诉权保护与无理缠诉规制的价值平衡路径

行政诉权是行政活动中的行政行为相对人按照法律规定，请求法院对有关行政纠纷做出公正裁判的程序权利，保护当事人之行政诉权是当代立法和司法的应有之义，相对于规制行政无理缠诉，行政诉权之保护具有更高的价值考量。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”行政诉权也不例外，为了防止权利被滥用，行政诉权的行使应当受到一定的限制。因为，“从理论上说，诉讼理由是无止境的，但是国家只提供一定数量的法官、律师和法庭。如果诉讼人数突然增加，制度会被严重打乱，供应和需求的缓慢相互作用将不再行得通。排长队和拖延可能引起紧张和埋怨，甚至可能引起重大改革和调整。”也就是说，诉讼资源是有限的，必须合理利用。因而，对于那些把行政诉讼资源当成利己工具而滥用诉讼权利的当事人，必须让他们为自己浪费诉讼资源的行为买单，从而才能一定程度遏制这种滥诉行为的泛滥。这也就意味着，在行政诉权保护与无理缠诉规制之间，我们应当尽可能地寻找一条价值平衡之路。如前所述，行政诉权之保护乃立法和司法之优先方向，故规制无理缠诉之手段要有所节制，范围有所限制，否则不利行政诉权之保护。笔者认为，规制行政无理滥诉，除了应加强相关的立法，明确滥诉的情形之外，审判机关应从以下三方面入手：

1.构建滥诉案件甄别、疏导机制

在“互联网+”背景下，法院在立案登记过程中综合技术手段建立滥诉案件甄别机制。首先，应通过立案系统及时筛选出原告是否存在关联案件、是否有滥诉经历或相关倾向。其次，通过案件查询系统，运用关键词查找相关法律文书，以初步确认是否属于滥诉。再次，可向当事人进行释法说理，特别是对行政诉讼法知晓不多的当事人；同时，可要求当事人签订诚信承诺书，向当事人阐明无理缠诉的后果，如可被记入信用记录和进行公开曝光等。如果当事人坚持起诉，则按照立案登记制的规定，接受当事人的起诉材料，出具收件凭证，原则上不当场登记立案。

2．构建滥诉人员特别审理程序

鉴于滥诉人员、滥诉案件的特殊性，为降低滥诉对审判秩序的影响，提高审判效率，应建立特别审理程序。

（1）形式审查。修改后的《行政诉讼法》第二十五条第一款（行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼）是对原告主体资格的规定，“从诉讼法律制度的原理来讲，之所以要确定原告资格，主要目的在于防止滥诉，减少国家解决争议的成本，促进法律关系的稳定……从保护公民合法权益的角度来讲，一个案件是否应当受理，主要看该公民在诉讼中是否有诉讼利益存在”，无理缠诉之当事人往往就与其没有利害关系的行政行为提起行政诉讼，如本文中陆某、庄某、刘某等，法院可以通过对无理缠诉之当事人主体资格进行形式审查来认定有无利害关系，无利害关系的可依照行政诉讼法第四十九条第（一）项之规定，可在七日内裁定不予立案；如果已经登记立案的，可以依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回起诉。

（2）合并审理。对于当事人在同一时间提出的数个无理缠诉之请求或者不同的当事人提出的同一个无理缠诉之请求，法院从节省司法资源的角度出发，可以进行合并审理，审查的重点应放在诉讼请求是否重复、是否存在滥诉情形上，审查结果应在裁判文书中进行说明。

3.建立司法信用记录机制

最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》提出“依法惩治虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为，将上述三类行为纳入社会征信系统”。大数据时代，将行政无理缠诉之行为纳入征信系统是最为有效的规制手段。国务院于去年6月下发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出要“建立行业信用信息数据库”、“各行业分别负责本行业信用信息的组织与发布”、“推进行业、部门和地方信用制度建设”等。为更好地规制包括行政无理缠诉在内的滥用诉权的行为，人民法院应当积极建立司法信用数据库。

具体而言，可以当前法院的信息化建设为依托，在法院审判管理信息系统里面建设人民法院司法信用数据库。该司法信用数据库将记录参加诉讼的公民、法人和其他组织以及诉讼代理人（包括律师）的无理缠诉、虚假诉讼、恶意诉讼、扰乱法院秩序等涉及诉讼环节的信用信息。该数据库应当与政府的公共信用信息平台互联互通或者数据共享。即只要当事人提起行政诉讼不予以立案和驳回起诉达到一定数量时则会被记录在该司法信用数据库，该信用记录随即也会被传输到政府的公共信用公开平台，作为政府公共信用信息平台上的综合信用评价指标之一，对当事人的信用评级构成影响。

与此同时，法院还可以通过召开新闻发布会、网络平台、电视报纸等方式向社会公开曝光行政无理缠诉行为人的行为，有必要还可以通报其居住地的基层组织和所属单位；涉及到律师的还可以发函到司法行政机关和律协建议依法处理。鉴于公开曝光社会影响面加大，在范围上和程序上要有所限制，在范围上，公开曝光仅限于有典型意义的行政无理缠诉之行为，如无理缠诉次数频繁等；在程序上，中院和基层法院拟公开曝光要事前报请省高院审批。这样一来，当事人就会为其行政无理缠诉之行为付出相应的代价，足以给其威慑。

规制行政无理缠诉，可以避免司法资源的浪费，提高司法权威，营造诚信的诉讼氛围，进而为全面依法治国奠定良好基础。由此可以说，规制行政无理缠诉就是为了更好地保护合法诉权。

余德厚，海南省高级人民法院研究室；宋万忠，北京市顺义区人民法院）