基于PPP模式的辽宁新型城镇化公共服务投融资研究

李锋 聂颖

一、 PPP模式与优势

新型城镇化是我国新一届政府提出的实现城乡协调发展、人和社会协调共进的战略决策。我国新型城镇化是政府主导、引导、自上而下的城镇化进程，是以人为本的城镇化，走科学规划的新路。新型城镇化是经济增长的新引擎、结构调整的新手段、社会发展和改善民生的新动力。城镇化发展产生的聚集效应和规模效应，将推动产业规模壮大和结构升级。而新型城镇化的实现，各级政府也将面临着一系列的挑战，如户籍问题、公共服务、教育医疗、社会保障等。按照传统融资模式依靠财政资金，很难具体落实这一艰巨任务。准公共产品的提供，无论政府投资或是私人投资，都可能存在严重不足或缺陷。

PPP （Public-private Partnership 政府与社会资本合作模式）是指政府与社会资本为提高公共产品或服务的质量和供给效率而建立的全过程合作关系，具有利益共享、风险分担、公共利益最大化、保证社会投资者合理收益等特征。PPP在缓解地方财政支出压力的同时提高社会供给效率，也为企业发展提供新契机。城镇化公共服务供给与PPP模式的研究成为当前各级政府落实新型城镇化政策的研究热点，对于辽宁乃至全国推行新型城镇化进程具有重要的制度意义和实践价值。

辽宁新型城镇化建设采用 PPP 模式有许多有利之处：一是可代替地方投融资平台发挥为地方政府融资的积极功能，同时相对高的透明度可以避免很多利益输送。二是可调动更多的社会资本促进新型城镇化建设，弥补地方财政缺口。三是由于 PPP模式是政府和社会资本共同承担风险，其吸引投资的力度比较大。四是PPP 模式是全程由政府和社会资本共同设计、开发、维护的，因此可避免企业在项目论证、立项前期的参与度弱所导致的项目论证不充分等问题。

二、辽宁PPP模式新型城镇化建设公共服务现状分析

辽宁的城镇化发展迅速，长期固化的城乡二元结构有所改善，城区吸纳能力和城市基础设施承载能力不断提升，但在公共服务供给方面也同国内其他地区一样存在着资金与管理的问题。“十一五”至今，辽宁城镇化建设进入快速发展阶段，重点城市作用突出，中部城市群逐渐形成，但仍然存在城镇化基础设施建设和城市功能提升缺乏稳定充裕的资金来源、基础设施建设滞后于城市扩张和实际需求等一系列问题，城乡基础设施一体化、城乡公共服务均等化、农民市民化等都需要巨额资金的持续投入。按照城镇化率75%的水平，辽宁需要再向城镇转移500万左右农业人口，据中国社会科学院的报告测算，农村人口城镇化所需的人均公共支出至少为10万元，辽宁500万农民市民化则至少需要5000亿元左右成本。公共服务的供给如交通、供水、供电、供气等基础设施以及污染治理、保障房建设、棚户区改造等除依靠财政资金外，必须建立多元可持续的资金保障机制。辽宁省运用PPP模式建设新型城镇化面临的主要问题如下：

一是PPP模式处于探索阶段。2015年8月辽宁公布第一批PPP项目，截至2015年10月末，在全省536个项目中，已签约项目63个，在城镇化建设公共服务领域的应用并不多、规模也不大，导致无法积累起足够的实践经验来建立完善我省的PPP市场环境和制度框架。

二是收益机制。政府对于每一个PPP项目都应该设定一个合理的收益上下限，实行动态调整的收费定价或政府补贴机制，最终让社会资本盈利但并不暴利，形成长期稳定的投资回报预期。所有项目都要保证政府公共服务部门、社会资本利益共享。 一方面必须确保项目具有一个相当于社会平均利润率的最低收益水平，让投资者有钱可赚且盈利相对稳定，对于无法实现预期盈利的则需要通过政府贴息、税收减免等方式使社会资本获得合理投资回报。

三是风险控制。PPP项目对社会资本产生足够的吸引力，也要避免政府完全兜底市场风险，社会资本获得无风险高额回报的现象，不能一味追求吸引资金而给予社会资本过多承诺。政府部门要有财政风险防范意识，采用PPP模式时要量力而行，结合财力状况作预算约束，提高政府债务的透明度，以防止项目风险最终转变为财政风险。

三、辽宁建设新型城镇化公共服务供给与PPP模式运用政策建议

目前，辽宁省正处于新型城镇化快速发展阶段，建设资金从哪里来和存量债务怎么化解是在这个阶段中避不开、绕不过的重大问题，切实抓好PPP模式的推广运用是推进辽宁省新型城镇化建设的客观需要和现实选择。要抓紧成立省级PPP工作机构，加快PPP专业人才队伍培育，健全PPP的项目监管制度，营造良好的PPP项目运作环境。

（一）加快辽宁省PPP人才队伍培育

为积极推进政府和社会资本合作（PPP）等工作，辽宁省政府于8月初成立了“辽宁省推广政府和社会资本合作模式及推进财政资金统筹使用工作领导小组”。领导小组办公室设在省财政厅，在PPP工作方面，具体负责综合协调全省推广运用PPP模式相关工作，研究制定有关政策措施，监督指导各市和省直部门开展相关工作。从目前走在PPP前沿的国家来看，达成的一个共识就是设立了专门性的PPP管理机构。其工作人员由经济学家、律师、会计师、工程师等熟悉公共部门与私人部门业务的专家组成，主要任务是通过起草PPP模式相关的政策文件、制定和发布PPP指南、进行质量控制、协助专业部门进行项目后期管理、提供信息服务等工作，帮助政府公共部门和私人部门参与和实施PPP项目。PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业知识，需要一批精通业务尤其是具有实际操作能力的复合型人才队伍，要加大相关专业人才的引进力度，引进一批既有理论基础又有实践经验的专家型人才。

（二）建立合理的风险分担机制

风险分担是PPP模式的核心环节，是项目能否成功的最主要因素。在PPP项目中，政府公共部门作为社会公共利益的代表，其参与项目的出发点最主要是为了维护公共利益，其次是资金的使用效率与资源的配置效率。对私人部门来说，其之所以参与项目目的是为了追求一定的资金回报，因此资金回报率和资金的投资安全是其风险分担所最关注的。而PPP项目风险的阶段性、复杂性等特征决定了无论是政府部门还是私人部门承担过多的风险都会导致项目的失败，因此需要在政府部门与私人部门之间建立合理的风险分担机制。

（三）建设PPP良好的运作环境

建设有利于鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设的制度环境，对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，明确PPP项目操作规则。改善PPP项目的融资环境，鼓励金融机构向PPP项目提供资金支持，积极引导银行等机构认可收费权质押、项目融资等PPP项目独有的融资方式。

基金项目：本文系辽宁省社会科学规划基金项目课题名称：基于PPP模式的辽宁新型城镇化公共服务投融资机制研究，基金项目编号：L14AJY009；辽宁省财政科研基金项目：辽宁新型城镇化与公私合营模式研究：14B008；“新型城镇化公共事业PPP投融资机制研究”辽宁省社科联与高校社科联合作课题lslglh1-31课题研究成果。

（作者单位：沈阳师范大学国际商学院）

责任编辑：代建明