以市场、消费需求为导向的农业供给侧改革

许经勇

2015年我国粮食喜获“十二年丰”，但却带来粮食库存量大幅度增加、粮食价格明显下跌以及相联系的卖粮难。2015年12月下旬召开的中央农村工作会议提出的农业“去库存”，其中粮食“去库存”是重要方面。并在此基础上提出加快消化过大的粮食库存量以及通过农业供给侧结构性改革，引领农业新走向。2016年1月28日发布的新世纪以来中央的第13个一号文件首次提出用新的发展理念破解“三农”问题，推进农业供给侧结构性改革。如果说以往供不应求时代所采取的需求侧管理，更多地是着眼于解决短期性问题，那么，经济新常态下的供给侧结构性改革，更多地是着眼于解决长期性问题。即农业发展方式的转变问题。从以往依靠拼资源、拼投入解决供不应求矛盾的粗放式农业发展，转到以市场消费需求为导向解决供给不适应需求的结构性矛盾，提高有效供给的质量与效率。

目前我国人均占有的耕地只相当于世界平均水平的1/3，粮食安全一直是我们必须高度重视的大问题。2003-2007年我国粮食连续4年需求量大于供给量，缺口都在250-350亿公斤之间，导致粮食价格和相关产品价格较大幅度上升，引起人们对国家粮食安全的高度关注。为了保护农民的种粮积极性，2004年以来，政府先是实行最低收购价政策，尔后又启动临时收储政策。但是，随着种粮实际成本和机会成本的快速上升，政策性收购价格随之节节攀升，粮食价格逐步偏离市场供求的轨道，国内外粮食价格出现明显倒挂，伴随而来的粮食产量高、库存量高和进口量高的“三高”现象日益凸现，粮食进口和库存都创历史新高。当前我国粮食支持政策正面临着两个“天花板”的制约：一是价格“天花板”；二是补贴“天花板”。即我国目前主要粮食价格已经高于国际市场价格，继续提高粮价面临着“天花板”。我国现行粮食补贴已接近WTO规定的限界，同样面临着“天花板”。这意味着以往那种需求侧管理已经走到尽头了。

当前我国出现的卖粮难和库存高的问题，其背后是市场机制没有理顺、粮食产销关系不协调的问题。2015年我国粮食实际缺口在500亿斤左右，但进口粮食却达到2400亿斤，一个重要原因，就是国内粮食市场价格高于国际粮食市场价格。目前国际大豆、玉米、小麦、大米的价格分别比国内价格每吨低1175元、923元、626元、1145元。由于大豆的国内外市场价格相差甚为悬殊，2015年我国大豆产量还不到1200万吨，进口量却超过8000万吨。这就要求我们应当调整现行粮食支持政策，尽量淡化粮食支持政策对粮食市场机制的扭曲影响，发挥市场在资源配置中的决定性作用。从一定意义上说，供给侧改革就是以市场为导向，来规范政府的行为。离开市场在资源配置中的决定性作用，以政府的有形之手抑制市场的无形之手，不仅不会理顺而且还将扭曲市场的供求关系，传递失真的市场信号。当前我国粮食库存量过大，与背离市场机制的政府政策性收购有相当大的关系。我国政府以往所实行的收购政策，在相当程度上是把价格和补贴粘贴在一起，混淆了价格和补贴的不同功能，导致市场机制的扭曲，使价格不能真实反映市场供求关系。高库存、高进口的扭曲现象就是这样被人为因素造出来的。如果我国国内粮食市场价格能够回落到国际粮食市场价格以下，高库存和高进口并存的现象就会自然而然地消失掉。

相当多的人认为，提升农产品收购价格有利于增加农民收入，调动农民的生产积极性，但实际结果并不完全如此。因为农产品（尤其是其中的粮食）是商品比价的基础，伴随着粮食价格的上涨，不仅其他副食品的价格会随之上涨，包括农用生产资料在内的工业品价格以及其他服务价格也会跟着上涨，农产品生产成本和机会成本也会相应提升，乃至在更高的水平上出现“比价复归”。况且，目前我国农户生产经营规模小，劳动生产率和商品率低，因农产品收购价格提高而增加的收入，往往补偿不了因农用生产资料和其他工业品上涨而多付的支出。这些年来我国农民收入的增长，很大程度上是依靠非农收入的增长。改革政府政策性收购的正确途径应当是，把价格和补贴分开来，让价格回到市场，由市场形成价格。如果市场价偏低，政府可以采取适当的办法直接补贴农民。当然，要从根本上解决“去库存”，就必须加快转变农业发展方式，由以往主要依靠要素投入转到主要依靠科技进步的轨道上来，全方位地提高要素生产率，降低农产品成本，提高农产品质量，增强农产品市场竞争力。当前我国农产品中低端产品供给充足，放心、安全、质高的农产品供给不足，导致结构性过剩与短缺并存。随着我国居民收入水平和社会保障水平的提高，居民的消费结构正处在从生存型向发展型和享受型转变，对产品的质量和安全提出更高的要求。这就要求围绕市场需求发展生产，推进农业由以往的生产导向向市场和消费导向转变，因势利导地调整农产品的品种结构，提高农业供给结构的质量和效率，生产更多质量高、安全度高、市场需求量大的农产品，以满足居民消费升级的需求，同时也可以增加农民的收入。

与此同时，还要促进农村一二三产业协调发展，形成现代化的农业产业体系，促进农产品精深加工和农村服务业发展，推进产业链、价值链建设，开发农业多种功能，提高农业综合效益。2016年的中央一号文件提出：“促进农业产加销紧密衔接，农村一二三产业深度融合，推进农业产业链整合和价值链提升，让农民共享产业融合发展的增值收益，培育农民增收新模式。”要通过农业产业化形式，促进农业产业链的延伸，使农业经营主体由生产环节向产前、产后环节延伸，提高农产品加工转化率和附加值。要积极开发农业的多种功能，依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等特色资源，大力发展旅游观光、休闲度假、农耕体验、创意农业、养生养老等，实现农业从生产向生态、生活功能拓展，使之成为繁荣农村经济文化、富裕农民的新兴支柱产业。2016年的中央一号文件因此提出：“加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。依据各地具体条件，有规划地开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品。”当前我国农村产业融合发展还处在初级阶段，农业要素的瓶颈制约和体制机制障碍还没有突破，新型农业经营主体正在形成之中，带动能力较为微弱。未来产业深度融合的关键在于利益联结机制能否建立和完善，让农民充分分享产业链延伸、产业功能拓展和产业融合的收益。如果不能做到这一点，各个利益主体就不可能以产业化的方式联结起来，即使勉强凑合下去也不可能持久。以农业产业化形式建立的农村产业融合，龙头企业与农户建立紧密的利益联结机制，可以采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，让农户平等分享加工销售的收益。

2016年的中央一号文件提出，要把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，用发展新理念破解“三农”新难题。“三农”问题，说到底是收入问题。虽然“十二五”期间，农村居民人均年收入增长9.5%，超过城镇居民的人均年收入增长速度，使城乡居民收入比下降到2.9：1。但城乡居民收入差距还是比较大的。应当认识到，增加农民收入是调动农民群众积极性、解决“三农”问题的重要途径。现在的问题是如何增加农民收入。要增加农民收入，与其把着眼点放在提高农产品价格，毋庸把着眼点放在提高农业劳动生产率。通过提高农业劳动生产率和农业要素生产率，达到降低农业生产成本，增加农民收入的目的。从我国的实际情况出发，提高农业劳动生产率比提高农产品价格的效果会更好。甚至可以这样说，只要客观条件许可，就应当把重点放在提高农业劳动生产率上。因为随着农业劳动生产率的提高，单位农产品劳动消耗量降低，即使不提高农产品价格，也可以显著增加农民收入。而要提高农业劳动生产率，一方面要加快农民工市民化进程，加快户籍制度改革，使更多的农村劳动力彻底离开土地，促进土地向专业大户或家庭农场集中，扩大农业生产经营规模；另一方面要加快农业现代化步伐，积极培养新型职业农民，用先进科学技术和技术装备武装改造农业，促进一二三产业融合发展（农业现代化的新内涵）。这就可以理解，为何2013年至2016年连续4年的中央一号文件都把主题聚焦“农业现代化。”

农业现代化与新型城镇化是相辅相成的。加快城镇化的进程，有利于促进农村劳动力向二三产业转移，农村人口向城镇集中，农村土地向规模经营农户集中。当前制约我国农业现代化的一个重要因素，就是农户经营规模太小，无力采用先进技术装备。而农户经营规模之所以偏小，在于农村劳动力向城镇的转移是不完全的转移。这就要求必须加快城镇化步伐，特别是加快户籍制度改革，让有条件在城镇安家落户的农民工转变为市民。为此，2016年的中央一号文件提出：“进一步推进户籍制度改革，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务，加快提高户籍人口城镇化率。”这个目标能否顺利达到，取决于两方面的积极性：一方面是地方政府的积极性；另一方面是市民化对象的农民工的积极性，或想到城镇安家落户的农民的积极性。地方政府的积极性，又受地方财力的限制。因为要使安家落户的农民工与城镇居民享有同等权利和义务，地方政府必须增加相当大的财政投入。如何解决这个矛盾呢？2016年的中央一号文件提出，“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。”农民落户城镇的积极性，既取决于城镇能否提供稳定的就业机会和能否真正享受与城镇居民同等的权利，又取决于农民原有的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权能否得到保障。在当前经济增速下行、地方政府财力趋紧的形势下，要解决这一系列问题，也不是轻而易举的事情。需要地方政府下很大的决心，做更大的努力。

（作者系厦门大学经济学院教授）

责任编辑：杨再梅