内蒙古区域税收优惠政策的思考与建议

丁芳

国务院《关于清理规范税收优惠政策的通知》（国发[2014]62号），要求坚持税收法定原则，除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。清理规范税收优惠政策并不意味着完全取消税收优惠，对于一些具有区域特殊性和发展有困难的地区，还是要保持其相对特殊的优惠政策。面对新的改革趋势，我们要考虑内蒙古的区域特殊性，内蒙古既属于民族地区，也属于经济相对落后的西部地区，又属于边疆地区，种种因素决定了不能简单地将内蒙古与国内其他地区一同看待，保持或赋予其合理的区域税收政策是必要的。

一、内蒙古现行税收优惠政策落实情况

从西部大开发税收优惠政策落实情况看，西部大开发战略实施以来，内蒙古享受税收优惠的企业户数和减免金额逐年增加。2010—2014年企业所得税累计减免企业户数约1500个，减免金额约186亿元，约占整个西部大开发税收减免金额的97%，可以看出，在现行西部大开发税收优惠政策中企业所得税的优惠占主导地位。

从少数民族地区税收优惠政策落实情况看，税收优惠政策主要集中在企业所得税的优惠。2014年全区企业所得税累计减免企业户数和金额比2001年分别增长了3307户和74亿元，企业所得税减免在内蒙古得到了较好的贯彻落实，这也是《民族区域自治法》赋予少数民族地区的唯一税权。

从振兴东北税收优惠政策落实情况看，2008年内蒙古东部五盟市纳入《东北地区振兴规划》范围，享受“消费型”增值税抵扣优惠政策。在内蒙古享受优惠政策的八大行业中，无论户数还是金额占比最多的是农产品加工业，2008年农产品加工业户数为21个，占整个认定抵退企业户数的38.9%，农产品加工企业抵退税额为337万元，占整个抵退税额的40.38%。由于内蒙古实施振兴东北税收优惠政策年限过于短暂，执行效果并不明显。

从其他税收减免落实情况看，2013自治区地税部门累计减免企业户数85万户，减免金额为44亿元，分别比上年增长11.8 %和下降8.3 %；2013累计减免企业户数为102万户，减免金额为38亿元，分别比上年增长20%和下降13 %。其中，企业所得税减免额在2014年有所下降，其主要原因一是我国经济增长进入“新常态”，对能源、资源需求有所回落，内蒙古目前以能源、资源为主的产业结构，税收增收难度较大，企业所得税税额有所减少；二是内蒙古现行企业所得税优惠方式主要采取直接减免和优惠税率两种，基数的下降直接导致减免金额的减少。

二、现行税收优惠政策存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

内蒙古现行税收优惠政策对促进经济发展和调整产业结构起到了重要作用，但其在法律效力、调控方式等方面还存在一些问题。一是国家针对少数民族地区的税收优惠政策很少，内蒙古所能享受的税收优惠政策所发挥的作用非常有限；二是税收优惠政策有效吸引企业来西部投资的效果不明显；三是税收优惠调控方式单一；四是地方在税收减免方面权限小，范围窄，力度弱。

（二）原因分析

分析其原因，一是税收优惠政策本身存在缺陷。税收优惠本质上是一种辅助性的经济调控手段，不能过度使用、更不能代替市场机制在资源配置中的基础性作用，而且税收优惠应当与其他经济、民族自治政策等协调使用，并与当地财力状况相适应才能发挥出最大效应。二是中央和地方政府的事权划分没有明确的边界。就大部分地方政府而言，主要财政收入来源是共享税收收入，因此以所得税优惠为主要形式的政府间税收竞争愈演愈烈。由于税权的纵向划分没有一个统一、稳定的规则，导致税权划分的过程成为中央与地方政府之间博弈的过程。三是税收优惠政策存在偏差。内蒙古大部分地区将开发利用自然资源当作发展经济的突破口，在制定税收优惠政策时更偏向于以开发自然资源为主导的企业，虽涉及对象较多，带来的经济效应却并不明显。四是政府职能定位不准。政府过多地干预经济事务，甚至以经济人的身份参与到了市场竞争，政府及其职能部门行为不够规范，随意审批税收优惠或减免政策的现象仍然存在，等等。

三、国内少数民族地区税收优惠政策借鉴

（一）新疆维吾尔自治区和西藏自治区税收优惠政策概况

中央给予新疆自治区的税收优惠政策主要有两个文件规定，即《财政部、国家税务总局关于新疆困难地区新办企业所得税优惠政策的通知》和《财政部、国家税务总局关于新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济开发区企业所得税优惠政策的通知》。同时，新疆自治区又根据本地区政治、文化、历史、地理环境等实际情况制定了一些政策，如《关于加快自治区纺织业发展有关财税政策的通知》、《关于促进农产品加工业发展有关财税政策的通知》，等等。

西藏自治区在西部大开发税收优惠的基础上，从农牧区、基础设施、中小企业、国有企业、非公有制经济等14个方面制定了一系列税收优惠政策，如《关于调整和完善城市维护建设税政策的通知》，规定西藏自治区的城市维护建设税不再按行政区域划分7%和5%两档差别税率，而统一执行7%的单一税率。城市维护建设税改革是西藏自治区根据“特殊和灵活的政策措施”原则进行的又一项税收政策调整，有利于筹集城乡建设资金，增强地方政府实力。如《西藏自治区人民政府关于我区企业所得税税率问题的通知》规定，对设在西藏的各类企业（含西藏驻区外企业）在2011年至2020年期间继续按15%的税率征收企业所得税。

（二）民族地区税收优惠政策的特点

一是政策具有针对性，税收优惠政策规定了具体的适用地区，有些还明确到特定区域，并对区域面积、位置也进行了说明。二是政策具有时效性，税收优惠政策大都有具体的适用年限，对于具体税种也有时间上的规定。三是政策出台较密集。四是政策支持力度较大，波及范围较广，有的优惠政策还可以叠加享受。五是产业导向性突出。六是优惠政策有一定的普惠性。七是执行程序更加简便高效。

（三）税收优惠政策借鉴

内蒙古在完善税收优惠政策方面可借鉴如下经验：一是根据地理位置、资源、经济结构、区域特色等实际情况，积极争取符合内蒙古实际情况的税收优惠政策。二是适当延长税收优惠政策时限，以吸引外资对获利较晚的项目进行投资倾斜。三是用好用足现有税收优惠政策使其发挥应有作用。四是突出税收优惠的产业导向性，以发展无污染、高附加值的一类工业为主，有选择地引进低污染、高附加值的二类工业，严禁三类工业进入。同时，重点发展生物制药、农副产品深加工、新材料等新兴绿色行业。

四、完善内蒙古区域特殊性税收政策的建议

（一）税收优惠政策要与民族区域自治政策相协调

1.积极争取适当扩大民族自治地方的税收管理权限。建议自治区尽快制定和出台《内蒙古民族区域自治条例》，将国家目前未予以明确的税政管理权限尽早在自治条例中加以明确，争取更大的主动性。首先，在确保全国税制统一和中央税权相对集中的基础上，对于宏观经济影响较小，不易转移的一些税源和税种，可考虑给予民族区域自治地区一定的税收立法权和其他税政管理权限。其次，赋予地方特有税源的税收立法权。对属于内蒙古区域内部的、不易转移且对宏观经济影响较小的特有税源，应在保证国家宏观经济政令畅通、不挤占中央税和共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许民族区域自治地区通过立法程序，并经中央批准，对这种具有区域性特征的税源开征新的税种。第三，适度扩大现行地方税权。在中央统一立法的基础上，进一步赋予民族区域自治地区对部分地方税种的税目、税率调整权、减免税权，并允许民族区域自治地区制定实施细则或制定具体的实施办法。

2.注重优惠手段多元。一方面注重对企业所得税的直接减免，另一方面也要注重运用间接税收优惠，发挥直接税收优惠与间接税收优惠之间的协调配合作用。

3.在非民族地区与民族地区资源合作开发过程中，尤其在税收分配方面，更应该照顾到民族地区政府的利益。因为开发后的生态污染、移民搬迁等一系列后续问题最终是由民族地区政府“买单”。

（二）以产业结构调整为导向，制定差异税收优惠政策

1.加强税收优惠政策的产业和科技导向功能。根据内蒙古产业布局现状，税收优惠政策倾斜的重点应考虑对基础产业、生态和环保产业、资源开发和深加工产业、非资源型支柱产业、高新技术产业等给予较多优惠。在此基础上，根据产业引导的重要程度给予分级优惠，充分发挥税收优惠政策的产业和科技导向功能。

2.加大优势特色产业和民族特色产业优惠力度。对于民族特色的旅游业、手工业及其它相关产业，可考虑适度降低优惠政策适用条件和标准，以使更多的企业尤其是中小企业充分享受到优惠政策。对由于执行此类税收优惠政策而减少的地方财政收入，建议中央财政给予适当的专项补助或设立专项基金。

3.强化节能减排税收优惠政策。内蒙古在加快经济发展的同时，不能忽视生态环境的保护和资源能源的节约，应进一步强化节能减排的税收优惠政策，促进能源开发与经济社会环境协调发展。

（三）落实现行内蒙古可享受的税收政策，争取新的税收政策

1.将现行可享受的税收政策用好用足。在《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕21号）中，中央给予内蒙古的特殊税收政策主要有三条：资源税、煤炭的收费基金政策，风电产业税收政策和中央企业分支机构的税收属地化管理政策。

煤炭资源税政策。中央已出台统一的资源税从价计征改革方案和相关文件，地方无更多可操作空间。

风电产业税收政策。虽然风电产业在能源开发等方面具有优势，但同时也对环境产生很多不利影响，项目征地也可能引发社会问题，目前内蒙古风电行业发展的负面影响已逐渐凸显，应引起我们的重视。根据现行资源综合利用的增值税政策，风电享受增值税50%即征即退的优惠政策。由于风电项目的固定资产投资大，加上增值税的优惠政策，会造成风电项目多年不缴纳增值税的情况。考虑到现行风电税收政策影响地方财政收入的稳定性，建议对风电开发企业实行预缴增值税，即在风电开发企业不需要缴纳增值税的期间内，先预缴一定数额的增值税，预缴增值税在以后年度内进行冲抵，以使风电开发企业所缴纳的增值税在项目寿命期内相对平衡。

中央企业在内蒙古分支机构的纳税政策。根据现行企业所得税政策，总分公司的企业所得税实行汇总缴纳，其50%的企业所得税在各分支机构间分摊。尽管分支机构在所在地进行部分比例的就地缴纳，但大部分税收收入缴纳至总机构所在地区。对于内蒙古这种资源型地区，税源地与税收收入之间的不一致性，加大了东西部地区的差距。因此，建议坚持税收和税源一致性原则，对于达到一定规模的中央企业在内蒙古的分支机构，应要求该分支机构变更为独立法人，实行就地纳税，或者提高中央企业在内蒙古分支机构就地纳税的比例。

2.积极争取新的税收政策。根据内蒙古地区的矿产、土地资源等特点，对于资源税、房地产税等税种，应允许民族区域自治地区享有在国家统一规定的税率幅度范围内提高或降低一定比例税率的权限。

根据内蒙古的风能资源特点，可考虑在内蒙古地区征收风能资源税或风能资源补偿费，即对风电开发企业按其发电量征收一定比例的税费，以解决风能所带来的生态环境破坏问题。针对草原、草场等内蒙古特有资源的开发利用和生态环境破坏问题，征收生态资源补偿税形式的税种。如，可考虑针对旅游人群在草原旅游观光中所造成的生态环境破坏问题，征收特有的旅游税或生态资源补偿税，收入用于草原资源的生态环境修复和维护。

（四）结合地方税体系的完善，积极争取特殊照顾性税收政策

1.调整部分税收分配格局。一是建议中央将四大国有银行所得税由中央全额分享改为由中央和地方按一定比例分享；二是将中石油等部分重点资源企业所得税由中央全额分享改为由中央和地方按一定比例分享，将这些企业形成的其他税收由中央与北京分享改为由中央、北京、资源生产地共同分享；三是针对“营改增”后地方缺乏主体税种的现状，可考虑将消费税由中央税改为地方税，逐渐将消费税培植为新的地方主体税种。

2.完善部分税收征收政策。建议中央从建立生态环境补偿机制出发，赋予内蒙古部分税收政策试点权和调整权。一是积极争取内蒙古作为统一城建税税率改革试点地区，将目前城建税税率根据纳税人所在地划分为7%、5%、1%三档税率统一改为7%一档税率。二是请求中央尽快修订对油气生产建设用地暂免征收城镇土地使用税的有关规定，恢复征收油气企业生产建设用地城镇土地使用税，对资源产地给予利益补偿。三是进一步扩大城镇土地使用税征收范围。将城市、县城、建制镇之外占用草原、林地、耕地的大中型企业所在地明确为工矿区，由地方征收土地使用税。四是建议参照西藏自治区做法，在内蒙古实行“税制一致、适当变通”的原则。

（五）完善财政转移支付制度，支持民族地区加快发展

1.建议国家在分配均衡性转移支付时重点考虑内蒙古自然条件艰苦、东西跨度大、执行民族政策和生态治理投入大等支出成本较高的实际，对内蒙古的均衡性转移支付增量按高于内蒙古上划中央所得税的增量安排，以把民族地区对中央的贡献更多的留在当地。同时，在计算均衡性转移支付时，将民族地区转移支付从标准收入中剔除，以全额落实对民族地区单独实施的转移支付补助政策。

2.在确定对地方专项转移支付补助比例时，结合国家对主体功能区的划分，建议国家考虑将民族地区单列一类，高于西部其他非民族省区，取消对民族地区的专项配套要求。

3.根据十八届三中全会《决定》精神，建议国家加大对内蒙古的一般性转移支付力度，同时尽快建立以一般性转移支付为主导的财政转移支付体系，进一步提高一般性转移支付的比重，并开展对专项转移支付项目的清理和整合，将一些适合地方管理、比较固定的转移支付以一般性转移支付的形式下达地方。

（六）加强对税收优惠政策的合理有效监督

当前，内蒙古全区上下正在对各项税收优惠政策进行一次全面的摸底调查，此项工作对于摸清减免税的总体规模和变动趋势，正确评价实施各项税收优惠政策的实际效果具有重要作用。此外，对于地方财政影响较大的优惠政策的执行情况，财政部门应参与全程监督，并及时了解和掌握政策执行过程中存在的漏洞和不统一、不协调的情况，以便为税收优惠政策的完善提出合理化意见和建议。

（作者单位：财政部财政科学研究所博士后流动站）

责任编辑：杨再梅