论我国工业化进程中的环境治理机制设计

夏德建

一、我国工业化建设面临的环境难题

我国工业化建设留下了积重难返的环境沉疴，尤以工业三废（废气、废水和废渣）最为明显。首先，困扰我国工业化建设的第一大环境问题是大气污染。2013年，全国废气排放中，二氧化硫排放量2043.9万吨，氮氧化物排放量2227.4万吨，烟（粉）尘排放量1278.1万吨（环境保护部，2014）。2014年，按《环境空气质量标准》（GB3095-2012）监测的161个城市中，城市空气质量达标城市仅占9.9%，未达标城市占90.1%（国家统计局，2015）。其次，工业建设造成的水污染不仅使江河湖海的鱼虾绝迹，而且还威胁着周边居民的用水安全。2013年，全国工业废水排放量209.8亿吨（环境保护部，2014），2014年我国十大流域劣Ⅴ类水质断面比例占9.0%（国家统计局，2014）。再次，随着我国工业化、城镇化进程的加快，垃圾产生速度正与日俱增，垃圾围城现象不断。2013年，全国一般工业固体废物产生量32.8亿吨，综合利用量仅20.6亿吨（环境保护部，2014）。

此外，工业的无序扩张、乱采滥伐、过度垦殖等行为还导致了我国大面积土地荒漠化、土壤盐渍化、地下空洞、地表径流消失、生物种群减少、有害人工化合物残留等环境失衡现象频发。

仅2014年全年，我国在工业污染治理方面总计完成投资998亿元，同比增长17.5%。其中，废气治理投资789亿元，同比增长23.2%；废水治理投资115亿元，同比减少7.8%；固废治理投资15亿元，同比增长7.1%；噪声及其他项目治理投资78亿元，同比增长11.7%（国家统计局，2015）。

二、我国工业化进程中的环境治理出路

（一）完善环境立法

工业经济首先是法制经济。只有制定了包括基本法与专门法、上位法及下位法的完整法律体系，环保执法才有法可依，才能对不法工业行为形成有效震慑。我国虽已出台了《环境保护法》（2014年4月最新修订）、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》（2015年8月最新修订）、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》、《循环经济促进法》等法规，但规定较为笼统，环境责任主体不明，管理重叠、越位、缺位问题突出，且重制定轻实施、重罚没轻教育，收效并不显著，亟须修缮法律细则，坚持“谁污染谁付费、谁污染谁治理”、“责权利相一致”的原则，强化管理分工与协调，从法律源头明确环境侵权、治理及管理责任。工业经济还是法治经济，任何组织与个人，必须以法律为准绳来约束自己的生产及管理行为，而不能牺牲他人利益或利用执法之便谋求私利；任何组织与个人，只要造成了环境问题，就应承担相应的法律责任，而不能享有法律以外的特权挟以自重。2014年4月新修订的环境保护法案，是环保法实施25年来的首度大修。修订后的环保法强化了企业和政府的法律责任，加大了对污染的处罚力度，采取了更为严厉的限批措施，首次强调了主要负责人应为重大环境违法事件引咎辞职，并将土壤污染等环境问题纳入立法内容。从环保基本法的大修可窥见，必须体现法律在提高全民环保意识和落地实施方面的重要性，坚决打击有法不依、执法不严等讲人情、私相授受的以身乱法之徒，维护遵法合规生产经营者的正当权益。

（二）构建多方参与系统

工业化是一个长期的系统性工程，单靠哪家企业或个人都无法实现，必须由国家牵头给出能科学引领社会前进方向的自上而下的发展理念，再由各方通力合作实施。关于工业发展模式的顶层设计，我国工业化进程经过了“四化”（周恩来，1954）到“新型工业化”（十六大，2002；十七大，2007）再到“新四化”（十八大，2012）等创新发展理念的转变与深化，坚持走中国特色的可持续发展的绿色工业经济道路，从本质上区分了我国工业化与西方发达国家“先污染后治理”发展模式的根本不同。但是，在执行层面，地方政府往往为了经济增长，片面强调经济先行，忽视工业生产的环境影响，带来为社会所诟病的“带毒GDP”。当前，很多城市出现的垃圾围城、车辆拥堵、内涝、雾霾等环境问题，大多是由于前期规划过于急功近利，调研、预测工作不够扎实所致。因此，应坚持经济、社会与环境协调发展的系统化思想，理清社会宏远目标与个体近期目标的关系，搞好政府、企业、第三方与个人之间就环境问题的契约协调，加强对企业和国民环保理念的宣传与教育，提高环保和维权意识，加大企业的社会责任及道德约束，建立环境问题的预防、预警、应急处置及反馈机制，在坚持对流端“谁污染谁付费”的“围堵”同时，更应发挥好源端生产企业“自动调适器”功能，形成各方利益共同体，构建政府强管理、企业明责任、社会勤监督的多方环境治理回路。

（三）加强政府管制

环境资源是一种公共物品，易造成“公地悲剧”，其根源是负外部性问题，即企业私人成本小于社会成本。为克服这种负外部性，英国经济学家庇古率先提出了将企业外部性内部化的“庇古税”方案，即对企业施加一个税额，并使该税额恰好等于企业生产单位产品所造成的外部损害。“庇古税”从此成为了政府治理环境问题的一个有效选项。当前，政府根据庇古税理论对环境问题的管制主要有征税和补贴两大手段。在环境税收管制方面，我国的做法借鉴了以往发达国家的经验，如美国硫税、德国排污费等，并对汽车使用者收取了燃油税。国家还可探索资源税、碳税、保护税、废物弃置税等多样化税收形式，以防止资源的过度开发与消耗，如荷兰的土壤保护税、美国的石油开采税、家庭垃圾税等。此外，为降低企业的研发、生产成本，引导消费者使用节能降耗产品的积极性，提高社会对废旧资源的回收利用效率，政府还可采取补贴的做法，如软贷款、税收返还、节能补贴等绿色补贴。

（四）明晰环境产权

庇古税是基于市场完全信息、政府可较为准确计算环境问题制造者的私人成本与社会成本差额的假定而展开的。在现实中，完全做到对企业运营及节能减排成本的有效跟踪是比较困难的。因此，科斯研究了庇古税或补贴等行政干预措施外的市场调节手段。根据科斯在《企业的性质》（1937）一书中的观点，只要产权清晰和市场交易成本近乎为零，不管初始产权赋予谁，市场资源都可实现优化配置，此即科斯定理。譬如，一条河流的上游企业A对下游企业B造成了环境污染，在A是否拥有污染权和B是否拥有不被污染权未确定的情况下，就会出现市场失灵。假设交易成本（包括谈判、协商、签约、合约执行等成本）为零，如果A拥有污染河流的权利（即B不拥有不被污染的权利），两企业可协商达成由B支付补偿费用m给A、A停止排污的协议，且m大于A排污的收益又小于B遭受污染的损失，则可实现双方收益的帕累托改善（双方收益均有提高）；反之，如果B拥有不被污染的权利（即A不拥有污染的权利），双方同样可通过协调达成由A支付补偿费用d给B、A继续排污，且d大于B所遭受的损失又小于A排污的收益，实现双方收益的帕累托改进。可见，只要产权清晰和市场交易成本忽略不计，受环境问题影响的各方可通过市场交易实现资源的高效配置，而不必像政府管制那样强行要求排污企业减排或停排来提高社会福利。如果市场交易成本太高，科斯定理也会失效，但由于市场主体相对政府而言更容易发现污染成本，因而确权做法往往比庇古税更为有效。

（五）推广排污权交易

排污权交易（Pollution Rights Trading）是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过许可排放量的前提下，各污染源通过有偿交换方式交换排污量的市场行为。排污权交易制度最早由美国经济学家戴尔斯（Dales，1968）提出，并首先在美国《清洁空气法》中得到应用。其主要思想是先由政府确定区域的污染物排放容量（即排污上限），然后建立合法排污权（通常以排污许可证形式分配给域内企业），并允许这种权利像商品买卖那样在市场上自由交易。排污权交易可弱化传统行政管制的强制性，实现域内企业自愿减排的目的。排污权交易的实现源于域内企业的治污成本差异（下文简称“低治污成本企业”为A，“高治污成本企业”为B）：A可少排放但配额就用不完，而B想多排放但配额却不够用。此时，如果允许A以高于A的治理成本且低于B的治理成本的交易价格向B出售A配额内未使用的排放权，就可实现B多排放而A少排放，但区域内短期污染排放总量不变的目的。因此，如果市场交易成本低，交换排放权对有治污成本差异的各方都是有利可图的。长期来看，由于可通过排污权交易市场获利的巨大诱惑，将刺激企业竞相提高生产技术，降低治污成本。如此，政府在企业平均技术水平都提高的情况下就可重新确定一个较低的区域排污总量，达到长期减排的目的。美欧在二氧化硫、二氧化碳、氮氧化合物及颗粒物排污权交易方面的研究与实践都已比较成熟，并收效显著。我国自上世纪80年代引入排污权交易，在江苏、浙江、重庆等省市针对能源领域的二氧化碳、二氧化硫等排放物进行了试点，取得了一定成功。随着我国新型工业化进程的加快和国际合作的加深，积极推广排污权交易将在我国环境治理方面大有作为。

三、结语

“绿水青山就是金山银山”。绿色工业化道路将是我国建设新型工业国家的必由之路。我国已为工业化建设奋斗了半个多世纪，虽然取得了重大进步，但环境问题仍然严峻，环境治理依然在路上。我国正处在新型工业化快速发展时期，必须坚持科学发展观，实施可持续发展战略，自上而下勾勒我国新型工业化社会的宏伟蓝图，加强环保立法、政府管理和社会监管，注重资源节约、产权保护和生态建设，提高工业产品的科技含量，大力推行排污权交易，做到经济建设与人口、资源、环境的协调发展。

（作者单位：重庆大学经济与工商管理学院）

责任编辑：康伟