川滇黔三省交界地区如何协同发展

卢伟

川滇黔三省交界地区地处大西南核心，长江上游与珠江的发源地。区域能矿资源富集，喀斯特地貌发育强烈。既是典型的“老、少、边、穷”山区，又是“西电东送”的主战场、国家能源原材料基地，长江、珠江流域生态屏障，扶贫与反贫困攻坚的重点领域。川滇黔三省交界地区是集偏远边区、喀斯特岩溶区、少数民族区、生态脆弱区、贫困区域、革命老区、资源富集区为一体的特殊区域。不同学者对于川滇黔交界地区的范围划分并不一致，笔者认为川滇黔三省交界地区主要包括泸州市、昭通市、毕节市、遵义市。

一、川滇黔三省交界地区协同发展存在的障碍

（一）交通基础设施相对滞后

川滇黔三省交界地区内部交通基础设施发展滞后，严重影响区域一体化发展和对外开放。同时，滞后的交通基础设施也对产业及区域经济发展带来负面影响。大多数产业对交通运输反映非常敏感，特别是酒类，化工、炼焦及煤制品，造纸等低附加值产业更是如此。虽然赤水河有一定的航运能力，但受航道等级等因素的制约，对赤水河经济的带动作用尚未显现。

（二）财政支撑能力明显不足

尽管川滇黔三省交界区域的四个城市近几年的发展速度逐年加快，但要依靠自身的财力发展，支撑能力仍显不足。尤其是一些传统的农业地区，财政支出项目庞大，基础设施建设、社会事业历史欠账较多，进一步限制了政府的扶持空间。在四个城市中，地方公共财政收入占公共财政支出的比重均未超过50%，昭通甚至未到20%。政府的支出相当大部分要依靠上级政府的转移支付，在经济下行压力加大、进一步提高资源型企业关停整顿标准、扩大营改增范围等系列因素的影响下，四市财政对协同发展的支撑能力明显不足。

（三）土地资源短缺

川滇黔三省交界地区地处高山、丘陵地带，可供建设的土地资源非常短缺，城镇规模扩大受到自然条件的限制。毕节、昭通高原山地的面积超过90%。从人均耕地面积看，四市的人均耕地均低于全国平均水平。在国家采取最严厉的措施保护耕地的情况下，农用地转用受到严格控制，再加上地处高山丘陵，耕地占补平衡的目标难以在区域内平衡，进一步压缩了占用耕地进行建设的空间。一方面是人口要向城镇聚集，需要扩大城镇规模；另一方面可供建设的土地资源非常有限，二者的矛盾非常突出。

（四）中心城区规模普遍较小

川滇黔三省交界地区四市中，中心城区的规模普遍偏小。中心城区的人口规模基本在150万以下，市辖区人口占全市的比重都未超过30%，昭通和遵义市辖区人口占全市人口比重不到15%，呈现“小马拉大车”的区域经济特征。中心城区不仅没有起到强有力的带动区域发展的作用，反而存在一定程度的离心倾向，造成区域内部经济联系弱，难以发展有效的区域分工与协作。该现象主要源于区域内资源整合程度比较低，没有形成分工合作、优势互补、有机互动、共同发展的格局。

二、川滇黔三省交界地区区域合作的重点领域和任务

川滇黔三省交界地区四市在产业合作、交通网络建设、生态环境保护和合作机制建设上已经具备了一定的基础，但需要共同提升区域产业竞争力、合力开发产业平台、共谋空间布局优化、共同打通区域交通通道、合力开发区域旅游线路合作和开展生态保护与建设。

（一）共同构建产业发展新格局

1、共同提升产业竞争力

共建中国西部化工基地。优化区域内煤化工产业布局，对泸天化与赤天化两大著名的化工集团实施战略性重组，组建具有国际竞争力的大型化工企业集团，依托滇东北、黔西北的优势煤炭资源，以氨氮化肥生产为特色，重点发展煤化工、天然气化工、精细化工等，稳步发展煤的精深加工和关联产业，建立新型煤化工产业生态链，积极发展煤制烯烃、煤制油、煤制天然气、煤制乙二醇和煤炭气化、液化等深加工产品，形成多联盟产品的综合一体化发展，把交界地区建设成为中国西部重要化工产业基地。

整合提升白酒产业竞争力。统一规划建设优质酿酒原料基地，实现规模化、标准化、专业化、生态化种植。推动区域内具有一定规模的白酒生产企业采取兼并、联合、重组、股份收购或出让等多种方式进行跨市跨省资源整合，加快区域内白酒生产企业集团化、规模化、产业化发展步伐。加大对成长型白酒企业的扶持，支持白酒企业技术改造、品牌建设、市场开拓，推动酒类企业融资和创业投资的发展。支持茅台集团、泸州老窖集团、郎酒集团等大型白酒企业集团采取重组、收购、兼并等多种方式参与区域内中小白酒生产企业资源整合。统筹规划区域内白酒市场，突出各自特色，注重分工协作，不断提升区域内白酒产业竞争力，把交界地区打造成世界最大的顶级白酒生产基地和中国最具特色的浓香型、酱香型高端白酒生产基地。

2、合力开发产业平台

合建产业共性技术研发平台。泸州市和遵义市应共同推进酒业行业技术交流，推进酒类产品交流中心、国家酒检中心、国家固态酿造工程技术研究中心等公共服务平台资源共享，共同搭建白酒行业基础研究平台、成果产业化研究平台、质量检测平台、白酒交易和信息资讯等高端服务平台。共同开展白酒产品标准化体系研究，统一白酒市场准入、交易、检验制度标准，实现区域内白酒质检、认证结果互认。加强酒类生产及流通领域质量安全管理，加强两市在打假保名优方面的合作和交流，共同维护规范有序的酒类流通环境。

共建川滇黔（毕节）煤炭交易中心。四市合力在毕节市建设集电子商务、煤炭产供销、物流、金融一体化的川滇黔煤炭交易中心，通过线上和线下两种方式建设培育以煤炭价值链上、中、下游的大中小企业和各类供应商服务企业共同参与的煤炭交易社区。中心以信息流和资金流管理为驱动，持续优化煤炭供应链商流和物流，形成专业化服务功能，并逐步推出煤炭商铺、煤炭超市、煤炭招标、煤炭拍卖等四种电子商务交易模式，以及全新的电子代理采购和煤炭短长协交易等业务。

3、共谋产业布局优化提升

合作建设川滇黔经济合作区。四市选择合适区域共同开发建设川滇黔产业合作示范区。共同推动本市企业向合作区拓展发展空间，协同合作区開展国内外招商活动，加强互动、促进了解、增进信任、推动落实。在合作区划出专门区域，设立“区中区、园中园”，采取委托管理、投资合作等多种方式参与合作区建设，积极探索加强产业合作和共建共享基础设施的新模式。推动利益共享，按照权责对等的原则，对涉及四市收益的具体事项由四市协商解决，做到合作共建各方权责利清晰，按比例分享合作区建设的效益。同时大力创新合作共建机制，按照土地资本、产业资本、金融资本“三资融合”的模式进行开发建设，拓展合作区建设资金来源。鼓励合作区与四市各类开发区、社会团体、企业等市场主体开展合作共建，实现优势互补、资源整合和联动发展。

合力推动落后产能淘汰步伐。四市以淘汰落后产能为抓手，共同推进赤水河流域污染防治。逐步限制并逐步停止赤水河上游地区煤炭开采。对流域范围内不符合国家产业政策的小酿造、小水泥、小造纸、小化工、小采矿、小冶炼等高耗能、重污染企业实行关停淘汰。继续清理清查无牌无证、排放不达标的酒类生产企业，并予以坚决关闭取缔。共同控制区域内煤炭开发数量和规模，共同限制发展赤水河流域水电站项目，共同禁止开采独立的硫铁矿等污染水环境的矿产资源，共同禁止新建化工类工厂、原煤开采及洗选加工、玻璃厂、造纸厂及其他重污染型企业。

（二）共同打通区域交通通道

1、铁路

泸州市、昭通市和毕节市加快推动隆黄铁路叙永县两河—云南威信县—镇雄县—毕节段建设步伐，打通贫困山区的致富线和西南地区大宗货物出海最廉价的运输通道。昭通市、毕节市和遵义市共同推进攀枝花—会理—会东—宁南—巧家—鲁甸—昭阳—威宁—赫章—毕节—遵义铁路建设。泸州市和遵义市共同推进泸州—赤水—习水—仁怀—遵义铁路建设和叙永—古蔺—仁怀—遵义铁路建设。

2、公路

共同推进成自泸赤高速公路赤水段建设步伐，争取成自泸赤高速公路早日全线通车，打通四川东南向连接贵州的重要出川大通道，进一步改善川南地区的交通条件。泸州市和毕节市加快推进厦蓉高速公路毕节至纳溪段建设。泸州市和遵义市加快推进宜叙古习高速公路、成都至遵义高速公路泸州经赤水至仁怀段建设。泸州市和昭通市共同规划建设叙威高速公路，构筑重庆经泸州、叙永、威信、镇雄、昭通至昆明的重要便捷通道，助力川南滇北资源开发和乌蒙山片区区域发展和扶贫攻坚工作。毕节市和昭通市加快推进毕节至镇雄高速公路建设，共同构筑滇东北和黔西北融入成渝经济区、长江经济带、泛珠三角经济区的通江达海大通道和面向西南开放的重要通道。

（三）合力开发区域旅游线路

1、开发“长征丰碑”红色主题旅游

泸州市、遵义市、昭通市应以泸州市叙永县石坝乡—昭通市威信县扎西镇—泸州市古蔺县太平镇、二郎镇——遵义市汇川区和桐梓县娄山关景区、遵义会址—仁怀市红军四渡赤水纪念地“四渡赤水”核心旅游线路开发为重点，整合串联区域内泸州市古蔺县红军四渡赤水太平渡纪念地、昭通市威信县扎西会议会址和纪念馆、毕节市“鸡鸣三省”长征红色旅游景区、遵义市遵义会议会址、红花岗区红军山烈士陵园、汇川区和桐梓县娄山关景区、仁怀市红军四渡赤水纪念地、习水县土城镇四渡赤水纪念馆、黄陂涧战斗遗址、赤水市红军烈士陵园等红色旅游主题景区以及区域外的贵阳市息烽集中营革命历史纪念馆、息烽县乌江景区等红色旅游主题景区，以建立红军四渡赤水革命历史文化旅游区为抓手统一规划建设赤水河流域的旅游基础设施及公共设施，结合当地民俗文化开发各具特色的红色精品旅游景区和景点，推动旅游内容的差别化建设景区旅游项目的多元化发展。

2、开发美酒河主题旅游

泸州市、仁怀市、宜宾市应充分借鉴法国的波尔多地区在葡萄酒体验旅游开发上的成功经验，在白酒品牌旅游资源的开发上，共同打造世界级的酒文化旅游主题公园。根据区域旅游空间开发的点轴模式，依托酒文化旅游资源最为集中的3个城市（泸州市、仁怀市和宜宾市）、3条水道（岷江宜宾段、长江宜宾—泸州段、赤水河段）打造独具特色的酒“水”长廊。对现有的酒文化节旅游资源（宜宾的“酒圣节”，泸州的四川名酒节，贵州遵义的茅台酒节、酒博会）的品牌进行整合升级，用3P—3I模式进行品牌形象的营建。依托白酒金三角的同时又超越白酒金三角的地域界限，开发“独具特色、一路酒香、八方飲誉、醉美身心”的“醉游中国”白酒文化主题旅游产品。配套发展泛酒产业及酒文化旅游产品加工和相关服务产业，以形成具有较高国际知名度、竞争力、影响力的酒文化旅游区。

3、建设跨界旅游交通体系

加强区域内旅游交通联结，改善旅游交通条件，形成以高等级公路为主体的快速旅游通道。加快推进遵赤高速公路、叙永震东经仁怀市茅台—苍龙—喜头至遵义沙湾高速公路、仁怀—习水—赤水公路、毕节—镇雄等公路建设。

（四）合作开展生态保护与建设

1、构建赤水河流域生态补偿机制

设立赤水河流域生态补偿专项基金。政府从赤水河流域范围内白酒酿造企业和旅游企业销售收入、长江中上游大中型水利水电工程上网售电收入、赤水河流域范围内煤炭等矿产资源开采企业生态税（费）收入、赤水河流域范围内重点污染企业排污收费中按一定权重、一定比例提取设立赤水河流域生态补偿专项基金，专门用于赤水河流域各县（区）特别是上游县（区）的环境污染治理与生态保护恢复以及发展机会成本补偿，并建立专项基金的申请、使用、监管、效益评估与考核制度，提高生态补偿专项基金使用效益。

探索建立赤水河流域上下游生态补偿机制。选择赤水河流域跨县（区）或市等行政区域开展流域上下游生态补偿机制试点，如果交界断面水质超标，上游地区政府按主要污染物超标浓度支付下游地区一定的环境补偿资金。探索建立地方政府之间的横向财政转移支付方式，设立生态补偿专项基金，由本级财政设立专户管理，由中下游经济发达地区利用地方政府的专项资金，支持上游地区为保护生态环境所开展的工作，解决上游贫困地区在生态环境保护中遇到的技术难题，同时中下游经济发达地区应帮助上游贫困地区发展无污染的替代产业或生态产业。

2、共同开展石漠化和水土流失治理

推动四市开展石漠化和水土流失治理经验交流，互相学习借鉴先进经验，加强合作交流，共同探索石漠化综合治理与扶贫攻坚工作的新理念、新思路、新方法和新举措，积极推动川滇黔交界地区石漠化综合治理与扶贫攻坚工作。四市共同争取上级政府、大型企业、东部地区对石漠化贫困地区的石漠化治理和帮扶支持。

3、推动流域环境污染联防联控

将赤水河等跨界河流水污染防控作为环境保护工作的重点，纳入各自辖区环境保护规划，采取有力措施切实加强辖区内污染防控工作，建立相关流域保护和污染防控长效机制，努力控制和减少流域水环境污染影响。对各自辖区内影响流域水环境的工业、生活、农业污染源加强排查和监控，大力整治环境安全隐患，坚决查处环境违法行为，积极防范突发环境事情和污染纠纷。四市协同推进水环境质量监控网建设，确定跨界流域监测断面、监测项目、监测频次、监测方法，互相通报跨界断面水质监测数据。推动空气质量数据联网，加快四市大气自动监测数据共享，按照国家新修订的《环境空气质量标准》实时发布空气质量监测数据。

（作者单位：国家发展改革委国地所）