重要基础设施建设军民融合创新发展的思路与对策

郭叶波 刘鹤 苗野

重要基础设施是保证国民经济运行和人民生活正常进行的基本物质条件，是国家应对战争和各种突发事件的重要物质依托，也是戰争时期容易遭受敌人攻击的主要目标。推动重要基础设施建设军民融合创新发展，是在新时期深入贯彻军民融合发展国家战略和习近平总书记系列重要讲话精神的重大举措，也是实现富国强军相统一、促进经济建设与国防建设协调发展的客观需要。

一、总体思路

（一）实现六大转变

重要基础设施和产品贯彻国防要求的概念由来已久，军地有关部门在不同层面进行了大量有意义的实践探索。随着军民融合发展上升为国家战略，重要基础设施建设军民融合发展的内涵和要求发生了显著变化，更加强调军地双方共建共享、互利共赢，更加注重基础设施的军民兼容、一体两用。具体说来，主要在军地关系、资源配置、融合层次、融合范围、融合深度、融合重点等方面实现重大转变。

从军地关系来看，由单向向双向转变。基础设施贯彻国防要求主要强调民用基础设施为军队有关部门所用，重要基础设施军民融合创新发展不仅包括民用基础设施为军队所用，也包括军用基础设施向民间开放，还包括重大基础设施军民一体化建设。

从资源配置方式来看，由计划经济向市场经济转变。党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用。推动重要基础设施军民融合创新发展，必须转变军地资源配置方式，改变主要依靠行政命令、计划指令的传统配置资源方式，充分发挥价格机制、供求机制、竞争机制、风险机制等作用，建立以市场手段为主，行政、计划、法律手段为辅的市场配置资源方式，强调微观主体互利共赢，实现军地资源优化配置。

从融合层次来看，由军地协商式融合向国家制度式融合转变。传统模式下，基础设施军地共建共享通常采取临时性、一对一的协商方式加以解决，成功与否主要取决于领导的认识水平和重视程度。这种军地协商式融合通常是偶然和零散的，缺乏制度保障和有效约束，难以适应当前推动军民融合深度发展的要求，亟需在国家顶层设立高层级、权威性、综合性军民融合管理机构，统一汇总需求、统一论证立项、统一安排资金规划建设，实现重要基础设施建设国家制度式军民融合。

从融合范围来看，由传统领域融合向多领域融合转变。传统的基础设施军民融合主要涉及交通、储备、人防基础设施等方面。当前，随着科技快速发展和作战方式的转变，重要基础设施的内涵和外延也发生了重大变化。为打赢在信息化条件下的局部战争，重要基础设施建设军民融合的领域必须从传统领域向新兴领域延伸，海洋、空天、信息网络等新兴领域基础设施建设军民融合变得更为迫切。

从融合深度来看，由单个环节融合向多个环节融合转变。传统的重要基础设施军民融合通常是指建后融合，即在基础设施建设完成之后再来考虑加载军事功能。重要基础设施军民融合创新发展，更加强调综合发挥国防效益和社会经济效益，更加注重一体规划、协同实施、共享共用，实现军地基础设施在规划、建设、使用等多个环节深度融合。

从融合要素来看，由单要素融合向多要素融合转变。传统的基础设施融合主要侧重于“物”的融合，忽视了与军民基础设施相关的“人”、“财”等要素的融合。重要基础设施军民融合创新发展，要求更加重视人、财、物全要素融合，不仅要实现军民基础设施的综合使用，同时要整合军地人力、财力等资源，在既定要素投入条件下使国防和社会经济效益最大化，或者在既定效益条件下使人、财、物等要素投入最小化。

（二）构建五大模式

模式1：军队基础设施向民间开放。这种模式主要是指在遵循现有保密安全要求条件下，以有偿转让使用、移交地方等方式，将军队有关部门现有的交通、信息、储备、人防以及新兴领域的重要基础设施向民间社会开放。在确保国防效益不减的前提下，通过盘活军方存量资源，尽可能发挥其社会经济效益。

模式2：民用基础设施满足国防功能。这种模式主要是指在维持现有民用基础设施数量不变的条件下，通过加改装、有偿租用等方式，扩展民用设施的军事功能，提高民用设施的利用效率。

模式3：军民共建基础设施。这种模式主要指在新增重要基础设施建设过程中，采取军地共同出资建设或由国家统一规划建设等方式，实现新增基础设施的共建共享。

模式4：民用基础设施预置国防功能。这种模式主要指在新增重要基础设施建设过程中，主要由地方政府或民间资本出资建设，同时按照国家重要基础设施贯彻国防要求的有关标准预置国防功能。

模式5：军队基础设施搭载民用功能。这种模式主要指在新增重要基础设建设过程中，主要由军队有关部门出资建设，同时在遵循保密安全要求的前提下，按照国民经济社会发展需求情况，对相关基础设施搭载民用功能。

（三）探索十大路径

为合理配置和有效利用人、财、物等资源，实现军地双方互利共赢，应探索在市场经济条件下推动重要基础设施建设军民融合创新发展的具体路径。

1、军队基础设施向民间开放路径

路径1：企事业单位有偿使用军队基础设施。对于闲置的军队基础设施，通过降密、解密处理后，面向社会有关企事业单位开放，通过长期租用、按次付费使用等方式获得军队基础设施的部分或全部经营使用权，以最大限度地发挥军队基础设施的价值。

路径2：军队基础设施有序移交地方使用。对于即将淘汰或闲置的军队基础设施，经降密、解密处理后，通过国家回收、划转地方等方式，使地方有关部门获得军队基础设施的部分或全部的所有权和经营使用权，同时地方有关部门在土地、财政等方面给予相应补偿。

2、民用基础设施满足国防需求路径

路径3：民用设施加改装。对于现有的一些大型民船、重要港口码头、高速公路、高速铁路、信息网络等民用设施，由国家及地方政府出资，按照一定的国防建设标准加载某些国防功能模块或进行适当改造使其军备一定的军事功能。

路径4：军方有偿使用民用设施。对于现有的一些交通运输工具、信息网络平台、物资储备基地、水电气暖市政设施等民用基础设施，由军方出资租用或付费使用，使其为军队有关部门提供服务。

3、军民共建基础设施实施路径

路径5：军地共同规划建设。对于某些具有军民两用性的新增重大基础设施，由军地有关部门协商，按照一定经费比例共同出资、共同规划、共同建设、共同使用。对于允许社会资本进入的基础设施建设项目，应广泛吸引社会资本参与规划建设并取得相应的收益分配。

路径6：国家统一规划建设。对于重点方向、关键区域、军地共同需要的重大基础设施，应由国家统一筹资规划建设。军队、地方各自提出建设需求，报国家重大基础设施建设综合管理部门（例如国家军民融合委员会）评估论证，建设方案确定后，由国家财政部或国家开发银行等机构出资，统一规划建设，拨付军队和地方有关部门共同使用。

4、民用基础设施预置国防功能路径

路徑7：民用基础设施建设预留军用接口。对于新增具备军事用途潜力的重大民用基础设施，由国家和地方有关财政部门通过采取贷款贴息、经费补偿等方式，预留与军队互联互通接口，为快速高效实施国防动员做好物质技术准备。

路径8：重大关键基础设施满足军用标准。国家权力部门审批主要战略方向关键区域的公路、铁路、机场、码头等重大民用基础设施新增项目时，应强制性要求该项目按照国防标准进行规划建设，使其在加载一些军事功能模块后可迅速满足作战需要。

5、军队基础设施搭载民用功能路径

路径9：军用基础设施建设预留民用接口。对于新增的某些军用基础设施，在不影响国防需求和满足相关保密要求前提下，考虑民事用途的需要，预留民用接口。

路径10：军民通用基础设施兼顾民用需求。对于新增的某些由军队主导建设的风洞、海底光缆、机场等大型军民通用基础设施，应兼顾民用需求，最大限度发挥国防效益和社会经济效益。

二、政策建议

一是探索建立国家军民融合委员会领导下的组织管理体制。为切实推进军民融合深度发展，建议在国家层面设立军民融合委员会，下设重大基础设施军民融合发展办公室，从顶层加大“统”的力度，切实解决基础设施建设各自为政、多头领导和分散管理的问题。通过调整国家和军队有关部门的职能，建立由重大基础设施军民融合发展办公室归口管理基础设施建设的国防需求汇总，由国家相关职能部门统一对接并落实需求的组织管理体制。探索建立跨军地、跨战区、跨兵种、跨部门的工作运行机制，完善供需对接机制，明确供需对接主体，规范需求对接程序；完善资源共享机制，明确不同类型资源的共享范围、程序和补偿办法；完善军地协调机制，明确职责分工，加强重大事项会商，及时通报情况，协商解决问题。

二是探索建立专业性、权威性、独立性的第三方评估制度。建议在国家军民融合委员会重大基础设施军民融合发展办公室领导下，按照专业性、权威性、独立性的原则，抽调军地有关力量，组建第三方评估小组，针对国防需求的提出和相关项目的立项、方案设计和施工验收、国防功能的维持和调整等环节，开展独立、科学、客观、公正的评估评审。第三方评估评审结论作为有关部门制定国防需求文件、审批项目、批准设计方案、同意交付，以及追究有关责任方责任的关键依据。

三是探索建立国家主导下的多元化资金保障模式。根据市场经济规律和国家基础设施建设特点，统筹重大基础设施经济与国防需求，探索建立国家主导下军队、政府、民间社会资本共同参与的多元化资金保障模式。适应“军委管总、战区主战、军种主建”格局的新要求，完善现行基础设施建设资金管理方式，对国防需求研究论证等方面的费用，区分项目建设和功能维持需求，由国家相应保障经费和项目建设总预算中安排，各军兵种负责统筹使用；对贯彻落实国防需求所产生的建设费用，随项目主体一并安排，由项目管理方根据具体工作统筹使用。创新基础设施建设资金管理方式，研究成立国家重大基础设施建设专项资金，对口支持列入经济建设与国防建设融合发展规划的基础设施建设重大项目和重点工程。

四是探索建立军民兼容的重大基础设施标准体系。针对基础设施领域现行国家标准和军用标准体系存在的重复规范、彼此不衔接、部分标准落后于现实需要等问题，建议由国家和军队标准化委员会对有关标准进行修改完善，建立一套与打赢信息化条件下局部战争需要相适应的军民兼容的标准体系。以国家标准为基准，国家标准已经规范，能够满足国防建设需要的，军用标准无需另行制定；能够部分满足国防建设需要的，军用标准要尽量吸纳、采用；不能满足国防建设需要的，须明确在何种情况下执行军用标准。通过国家标准和军用标准的双向纳入、有机衔接，最终形成结构优化、军民兼容、标准一致的国家重大基础设施标准体系。

五是探索建立重大基础设施军民融合发展政策法规体系。建议由国家军民融合委员会牵头，组织军地有关部门集中专业力量，研究论证重大基础设施军民融合发展政策法规体系的整体框架和立法计划，积极推进有关法律立法进程，为推动重大基础设施军民融合创新发展提供法律保障。同时，不断完善支持政策，抓住《经济建设与国防密切相关的建设项目目录》颁布实施的有利时机，尽快出台《经济建设与国防密切相关的建设项目管理办法》，对重大基础设施建设贯彻国防要求相关项目的组织实施、工作程序、保障条件和运行机制等进行规范。

（作者单位：国家发展改革委国防动员研究发展中心）