如何破解劳动力市场结构性失衡问题

近年来，我国就业总量稳步增长，但劳动力市场结构性失衡问题突出。破解劳动力市场结构性失衡问题，需要更加注重从优化劳动力需求和改善劳动力供给两侧精准发力，使就业增长与总体经济发展同步。

一、我国劳动力市场的结构性失衡问题

伴随着国民经济的快速增长，我国就业规模不断扩大，就业局势总体保持稳定。2003—2014年全国城镇新增就业年均1141万人，城镇登记失业率始终保持在4.3%以下的较低水平，就业形势总体稳定。尽管就业工作取得了一定的成绩，但劳动力市场仍面临诸如就业难与招工难并存等结构性失衡问题。

（一）从劳动力市场的供需结构看，就业难与招工难并存

劳动力市场不仅总量供大于求，而且存在供需不对称的结构性矛盾。在产业结构调整力度加大、劳动力素质与企业需求不适应、薪酬待遇和工作环境难以满足劳动者需求等多重因素的影响下，部分地区出现招工难和就业难并存。目前，这种就业难和招工难并存的现象更加趋于常态化，并呈从沿海向内地蔓延的趋势。

（二）从劳动力市场的城乡结构看，农村富余劳动力转移就业难度加大

农村富余劳动力从传统农业向非农产业、从乡村向城镇转移，是我国实现工业化和城镇化的必由之路。目前我国农村富余劳动力转移速度在逐步放慢，未转移的农村富余劳动力主要以中西部40岁以上、初中文化程度以下、以剩余劳动时间为主的劳动力，并呈现出明显的总量过剩与结构短缺特征。

（三）从劳动力市场的区域结构看，部分地区就业形势会更加严峻

从区域结构看，自2012年起，东北和西部地区受外需萎缩和产业结构调整升级的影响，就业需求和求职人数出现双降。未来一段时期，随着去产能、去库存力度加大，僵尸企业将面临关闭破产，其对就业的挤出效应也会逐步显现。加之这些地区劳动力结构仍是以低层次为主，实现转移就业困难，期间结构性失业风险会增加。

（四）从劳动力市场的产业结构看，非农产业吸纳就业能力不强

从产业结构的演变看，三次产业对劳动力的吸纳能力是接力式的，第一产业经济增长对就业的拉动作用最小，第二产业经济增长对就业的拉动作用高于第一产业，第三产业经济增长对就业的拉动作用最大。我国产业结构中第三产业占比明显偏低，而第一产业的比重过高，导致非农产业吸纳就业能力不强。

（五）从劳动力市场的行业结构看，传统行业吸纳就业下降过快

随着产业结构的优化升级，就业的行业结构也在发生变化。就业的行业结构变化趋势主要表现在传统制造业等行业的用人需求下降，高新技术产业和现代服务业用人需求逐步上升。目前，我国新的就业增长点还未稳定形成，但传统行业就业吸纳能力下降过快，导致劳动力市场的就业压力增大。

（六）从劳动力市场的部门结构看，主要市场与次要市场差距过大

过大的主次劳动力市场差距减小了就业者到次要市场就业的可能性，导致劳动力市场中的部分群体在地区选择上偏好东部沿海发达地区，在就业部门与单位选择方面偏好政府机关、事业单位、垄断行业，国有大企业，到中小微企业就业动力不足。在对就业与创业的认识上，缺乏开拓精神，把初次择业看得过重。

二、我国劳动力市场结构性失衡的原因分析

（一）产业结构调整滞后导致劳动力有效需求不足

产业结构调整滞后直接导致了我国就业结构的扭曲，2014年我国第一产业增加值所占比重为9.2%，却吸收了29.5%的劳动力就业，大量富余劳动力聚集于第一产业，劳动生产率低。第三产业是吸纳就业的主要产业，2014年我国第三产业就业人员所占比重仅为40.59%，低于发达国家70%的平均水平。第三产业是吸纳就业的主要产业，其发展滞后必然带来就业的有效需求不足。

（二）城镇化发展滞后导致城镇吸纳农村富余劳动力能力不足

城镇吸纳就业的能力远大于农村，城镇化水平是决定城镇吸纳就业容量的重要因素。城镇化能加速工业化的发展，拉动投资，带动非农产业转型升级，创造出新的就业需求。城镇化还能促进消费，扩大内需，创造出更多的就业岗位。2014年我国常住人口城镇化率54.77%，户籍人口城镇化率只有37%左右，城镇化水平偏低直接影响了城镇吸纳就业的容量，客观上对劳动力市场带来较大压力。

（三）劳动力素质整体偏低导致劳动力有效供给不足

从我国劳动者技能素质的国际比较看，技能素质偏低是制约我国结构调整的突出瓶颈。2014年我国劳动力中具有高中及以上文化程度的占全部劳动者的比重为30%，大致相当于发达国家1990年的平均水平。未来时期，我国劳动者技能与岗位需求不匹配造成的就业结构性矛盾会更加突出，并将成为未来影响劳动力就业的主要矛盾。

三、治理劳动力市场结构性失衡的对策建议

党的十八届五中全会指出，坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，创造更多的就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。破解劳动力市场结构性失衡难题，需要更加注重从优化劳动力需求和改善劳动力供给两侧精准发力。

（一）加快需求侧结构调整，创造更多的就业岗位

一是加快产业结构调整，注重发展现代服务业。作为一般劳动力资源富裕的国家，我国应有针对性地发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业，继续提高服务业特别是现代服务业的就业比重，通过提高就业弹性创造更多的就业岗位。在产业结构调整中，要适应现实区情的要素禀赋结构，兼顾“劳动密集型”与“技术密集型”、“资源综合利用型”、“现代服务型”等产业并重的发展战略，使结构调整拓展新的就业空间与挖掘传统产业的吸纳就业容量双管齐下。在产业升级过程中，要保持主导产业的平稳更替，寻求技术进步与就业增加的契合点，用先进适用技术改造传统产业，将技术要素充实到劳动密集型产业中，实现劳动密集型产业、资本密集型產业、技术密集型产业相互交融，并行发展。

二是加快所有制结构调整，注重发展非公经济和中小微企业。非公有制单位和中小微企业是吸纳就业的重要渠道，促进非公经济和中小微企业发展，要进一步深化商事制度和行政审批制度改革，降低注册门槛，探索引入负面清单，凡国家法律法规没有明确禁入的领域，能够实行多元化投资的领域均应对民营经济开放。制定并落实相关支持政策，更加注重从资金、信贷、税收、经营场地和设施等方面积极扶持，不折不扣执行社保补贴、贷款扶持、税费减免等优惠政策，切实减轻企业负担。政府要帮助中小微企业积极开拓市场，引导与大企业开展多种形式配套协作，充分发挥其延伸、完善产业链的作用。

三是加快城乡结构调整，推进以人为核心的新型城镇化。未来一段时期，我国要把有序推进农业转移人口市民化作为首要任务，切实提升户籍城镇人口的集聚水平。注重“产城融合、产业为本”，推动产业结构、就业方式、人居环境等由“乡”到“城”转变。推进基本公共服务均等化，提高新市民融入城镇的能力和素质，以新型城镇化建设拉动就业规模增长。

四是引导雇佣就业向自主创业转变，促进以创业带动就业。引导劳动者尤其是青年劳动力转变就业观念，使更多劳动者成为创业者，带动就业规模扩大。鼓励城镇灵活就业人员从事个体经营，支持农牧民开办小商店、小作坊、小饭馆、农家乐等低门槛创业形式。进一步完备包括财税金融支持、税费减免、小额担保贷款、场地安排等扶持政策在内的创业政策体系，着力解决创业融资难问题，提高创业成功率和创业存活率。推广新型孵化模式，加快推动众创、众包、众扶、众筹等新模式、新业态发展，建设一批创业孵化基地和创业园区，为劳动者创业提供项目开发、开业指导、融资服务、跟踪扶持等服务。加大创业宣传力度，营造鼓励创业、宽容失败的社会氛围，培育创业文化，让大众创业、万众创新蔚然成风。

（二）加快供给侧结构调整，提高就业能力增加有效供给

全面提高劳动力素质，着力改善劳动力供给，是化解就业结构性矛盾和提升就业质量的根本举措。

一是加快教育结构调整，注重发展职业教育。适应走新型工业化道路的需求，把职业教育纳入国家教育发展规划优先发展，扩大技能型人才培养规模，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。加大对职业技术院校的投入，未来时期要在师资、资金、设备、政策等方面给予倾斜，并重点建设一批示范性职业技术院校。鼓励职业院校适度“前移、西移”，加快在中小城市和西部地区创办一批职业院校，使当地的初高中毕业生就地接受职业教育，培养当地急需的、能留得住的、为本地服务的实用人才。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式，推进校企合作制度化。加强“双师型”教师队伍建设，建立健全技能型人才到职业学校从教的制度，完善符合职业教育特点的教师资格标准和专业技术职务（职称）评聘办法。调整高等教育发展方向，将一些由原来专科升格的三本院校转向（转回）职业教育，建立个人学习账号和学分类累计制度，促进职业教育与其他类型教育有机衔接，畅通人才多元化成长渠道。完善有利于技能人才成长的引导、培养、评价和激励机制，提高技术工人待遇，引导全社会尊重劳动、尊重知识、尊重技术，促进形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的社会氛围。

二是加大学科专业结构调整，改善劳动力有效供给。从就业需求出发，构建高校学科专业人才需求预测预警系统，建立动态调整学科专业结构新机制。适当压缩部分文史法哲类专业培养规模，扩大理工农医类培养规模，积极扩大应用型、复合型人才培养规模，扩大全日制专业学位硕士研究生招生规模，本科教育更加重视培养应用型人才，高职教育着力培养技能型人才。适应“一带一路”建设需要，提早谋划和部署所需的专业设置和人才培养工作，注重加大对商贸物流、金融、卫生保健、文化创意、装备制造、电子技术、生物工程、新能源、新材料、信息技术、机电一体化、农业科技、节能环保、资源回收、绿色食品、三网融合、服务外包等方面的专业人才培养。推进学生专业选择权改革试点，鼓励院校把一些特点相似或者具有相同属性的系科或专业方向整合成大类招生，允许学生自由选择专业方向，尊重学生志趣，允许更多的学生转换专业。同时，教育部门要前瞻规划，引导高校按照市场变化有计划地淘汰和增设专业，或通过不同的课程组合，完成不同的专业教育，提高教育的灵活性和社会适应性。

三是构建全覆盖的职业培训体系，增强劳动者职业转换能力。加快构建覆盖城乡全体劳动者，贯穿劳动者从学习到工作的各个阶段，适应劳动者多样化、差异化需求的职业培训体系，实现培训对象广覆盖、培训类型多样化、培训等级多层次、培训载体多元化、培训管理规范化。启动劳动者培训全覆盖计划，推行和落实劳动力就业的职业培训准入制度，要在现已确定的职业准入范围基础上，逐步做到绝大部分行业，企业在聘用新成长劳动力时，只与参加过相应职业培训的劳动者签订合同。建立健全覆盖劳动者全职业生涯的职业培训制度，使新进入人力资源市场的劳动者都要接受相应的职业培训，使企业技能岗位的职工都要得到至少一次技能提升培训，使每个有培训愿望的创业者都要得到一次创业培训，使转岗、转业人员都能得到规范的岗前训练。

（三）完善政府公共就业服务，增强劳动力市场灵活性

处理好政府和市场的关系，坚持劳动者和用人单位的市场主体地位，改进政府公共就业服务，是保持劳动力市场活力和缓解就业结构性矛盾的重要手段。

一是健全公共就业服务体系，提高就业服务能力。加快完善公共就业服务体系，重点加强基层就业平台能力建设，促进就业信息的互联互通，逐步实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会平等。加强公共就业服务信息化建设，从政策咨询、信息发布、专场招聘等方面入手，完善就业信息监测平台和招聘信息公共服务网建设，提高公共就业服务的均等化、标准化、专业化水平，并落实免费服务制度。进一步健全就业援助制度，对通过市场机制难以实现就业的困难人员，提供更有针对性的政策扶持和援助服务，采取公益性岗位安置等托底手段，切实落实好政府的兜底责任。建立失业预警制度，扩大失业动态监测范围，发布调查失业率，着力抓好重点地区、重点市县、重点行业、关键时段的失业监测和预警。

二是加大改革力度，增强劳动力市场的灵活性。构建全国统一的劳动力市场，创造条件允许劳动者自由流动，真正由市场来配置劳动力资源。规范单位招人用人制度，消除区域、城乡、民族、学历、性别等一切影响公平就业的制度障碍和就业歧视。加快推进户籍制度改革，建设和共享人口信息系统，把户口制度还原成“登记管理”意义上的户口。推进档案管理制度改革，建立全国性的档案管理中心，下设档案信息数据库中心，所有劳动力的档案资料都输存入该数据库，不再使档案“跟人走”。完善社会保障制度，拓寬劳动者就业渠道，加快建立适合农村、中小企业、非公有制单位的社会保险形式，在构建城乡一体化社会救助体系的同时，将社会保障制度覆盖到所有劳动者。

三是建立和谐劳动关系，维护职工和企业合法权益。全面实行劳动合同制度，规范企业用工行为。创新劳动保障监察执法方式，加大劳动力市场监管和对违法行为的惩处力度，严厉打击招聘过程中的歧视、限制及欺诈等行为，营造公平就业的市场环境。健全畅通有序、公正及时处理劳动争议的制度，完善劳动争议处理机制，注重发挥协商调解的基础性作用。完善仲裁办案制度，健全裁审工作衔接机制，提高劳动争议调解仲裁效能。确立工会在反就业歧视中的职责，赋予工会对被歧视者进行援助、主动监督、纠正用人单位用人歧视行为的权利，切实维护职工合法权益。

（谭永生，国家发展改革委社会所研究员，新疆发展改革委经济研究院副院长）