统筹城乡协调发展的典范

党的十八届五中全会提出，必须牢固树立五大发展理念，并把促进城乡协调发展放到了协调发展理念下正确处理发展中重大关系的第一位。加快城乡一体化，促进城乡协调发展，是当前和今后一个时期具有全局意义的重要工作。

浙江省嘉兴市在推进城乡一体化上起步早、力度大、推进快，取得了比较好的成效，积累了比较成熟的经验，也遇到了一些困难和问题。日前，中央党校第39期中青一班四支部第一组调研小组赴嘉兴围绕促进城乡协调发展进行了深入调研。

城乡一体化先行地的协调发展之路

2004年3月，時任浙江省委书记的习近平同志就统筹城乡发展工作在嘉兴进行了四天蹲点调研，认为嘉兴“完全有条件成为全省乃至全国统筹城乡发展典范”。

按照这一指示，嘉兴坚定不移实施城乡一体化发展战略，先行先试、大胆探索，初步走出了一条新型城镇化与新农村建设互促共进、生产生活生态逐步融合、改革发展成果城乡共享的城乡协调发展新路子。

第一，以农村土地整治复垦为切入点，拓展城乡发展空间。嘉兴农村居民点布局呈现多、广、散、小等特点，有1.7万多个自然村、8万多个农居点，其中3户以下的点占45%、4—12户占35%。这种状况，导致农村建设用地粗放浪费；不利于农民持续稳定增收；影响了农村居民生活品质的提升。农村散居化、农民老龄化、农业兼业化等导致土地难流转、农业难转型、增收难持续、发展难突破。而嘉兴又是土地紧缺、发展空间制约严重的地区，优化农村建设用地空间布局，提高土地资源配置效率，成为挖掘发展潜力、统筹城乡发展的关键和要害。嘉兴规范开展农村土地整治复垦和城乡建设用地增减挂钩试点，以农房改造集聚带动人口集中，撬动土地集约、产业集中、功能集成，着力解决“钱从哪里来、人往何处去、地该怎么用”等问题。

一是强化规划引领。针对过去村庄规划滞后，村镇布点散乱，农民建房选址随意性大等问题，嘉兴以统筹区域协调发展和建设现代化网络型田园城市为目标，制定了1640（1个市中心，6个副中心，44个新市镇）的城镇布局规划，并在每个镇，创新实施“1+X”村镇布局规划（“1”指每个新市镇镇区集聚区，“X”为镇区以外配套的城乡一体新社区），引导农民建房集聚到新市镇和城乡一体新社区。在实际工作中，又根据农民意愿、集聚基础和发展潜力进行调整，优化确立了“433个城乡一体新社区，1101个传统特色自然村落保留点”的村庄布点规划，规范农民建房。

二是推进城乡建设用地增减挂钩。一方面土地后备资源匮乏，用地供需缺口突出，另一方面城乡建设用地比例严重倒挂，城市建设用地占了嘉兴市建设用地总量的40%，农村建设用地占了嘉兴市建设用地总量的60%。针对这些现实问题，嘉兴通过科学设计、合理布局，采取政策激励和农民自愿选择相结合的办法，引导农民到新市镇、城乡一体新社区集中居住，从而有效节约出建设用地；同时对搬迁后的农村宅基地进行整治，复垦为高标准农田，再通过城乡建设用地增减挂钩制度，搭建城乡建设用地资源流动的“桥梁”，让市域经济获得更大的发展空间，同时也让农业得耕地、农村得资金、农民得实惠，在城乡间实现了国土空间的不断优化和资源要素的合理配置。

三是节余指标交易盘活资金。开展农村土地整治复垦和农房集聚工作，需要投入大量资金。一方面通过建立交易平台，把节余出的土地指标在全市范围内进行交易，有利于最大程度实现资源优化配置、体现土地价值。另一方面创新推动节余指标质押贷款，较好地缓解了资金难题。

四是管理和服务及时跟进。针对千家万户分散经营土地、土地产出率低、农业比较效益不高等问题，嘉兴探索构建了土地流转平台、土地流转风险保障金、土地流转租金动态增长等运作机制，积极推广供销合作、生产合作、信用合作“三位一体”的农村新型合作体系，既保障农民合法权益，又推动农地向适度规模经营集中。到2014年底，全市集聚农户16.2万户，户均节地率达到30%，盘活土地4.7万亩；流转土地面积111.5万亩，流转率达到46%。

第二，统筹城乡“绿色”发展，狠抓产业结构转型升级。城乡协调发展关键是要以全局视野统筹谋划、统筹推进全区域的发展，全面提升区域经济社会发展质量和水平。嘉兴经济发展水平比较高，但环境污染特别是水污染严重成为制约发展、制约群众幸福指数提升的重要因素。除了加强环保基础设施建设和推进绿化等生态建设外，嘉兴把工作重点放到了产业结构的转型升级上面。

一方面，大力推进养殖业转型。嘉兴是生猪养殖大市，饲养量曾经超过750万头，养殖业在发展的同时也导致了水环境的严重污染。为有效提升环境质量水平、更好满足人民群众对美好生活的新期待，嘉兴下决心加快实现养殖业的转型和升级。通过设立禁养区、帮扶农民转产转业等方式，全市生猪存栏量从高峰时的270多万头削减到39.2万头，养殖结构发生很大变化，由千家万户散养转变为规模生态养殖，对水环境改善起到了至关重要的作用。目前，嘉兴市主要出境断面水质已全面优于入境断面水质，跨行政区域交接断面水质考核已由2012年的不合格转变为2014年以来的持续优秀，全市67个市控以上断面，从2012年五类和劣五类水质占85.1%，转变到今年10月底四类及以上水质占77.6%，实现了以三类、四类水体为主的“十二五”目标，市域水生态得到了明显改善。

另一方面，运用法律、经济、行政手段淘汰落后产能。推动企业进园区，集约发展、集中治理，大力发展循环经济，促进产业园区绿色集约发展。根据亩均投资强度、亩均税收、亩均GDP能耗等，把现有企业划分为A、B、C、D四种类别，不同类别的企业承担土地、电力、环保等不同的要素成本，倒逼企业提质增效、兼并重组甚至搬迁关闭，腾出发展空间，引进新兴产业，有序提升经济质量和水平。

第三，全面推进综合配套改革，促进城乡基本公共服务均等化。

一是深化统筹城乡就业制度改革，城乡居民实现平等充分就业。把统筹城乡就业纳入经济社会发展总体规划，突破就业政策享受对象户籍界限，将农村居民纳入政策享受范围，并实现待遇标准全市统一。实施“创业行动计划”，通过创业促进就业，健全公共就业服务体系，促进城乡就业者充分就业。2014年底，全市充分就业村、社区达标率分别为96%和100%。

二是全面深化社会保障制度改革，城乡社会保障逐步接轨融合。建立了全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障体系。基本实现各类养老保障制度相互衔接，社会养老保险覆盖率达到97.5%。全面实现城乡居民合作医疗和职工基本医疗保险管理、经办职能整合，社会医疗保险覆盖率达到98%。健全城乡一体化失业保险制度，实行参保人员同一比例缴费、同一标准享受、同一制度管理。同时，不断完善被征地居民的社会保障制度。

三是推进公共服务体制改革，城乡基本公共服务水平整体提高。深化教育、文化、医疗卫生体制改革，均衡配置教育资源，推进城乡教育均衡发展；大力发展农村文化体育事業，实现市、县、镇、村四级公共文化设施网络全覆盖；引导优质医疗卫生资源向基层下沉，实行镇（街道）社区、乡村卫生服务一体化管理。

第四，积极推进综合行政执法，加快社会治理更好地向末端延伸。按照法治、德治、自治“三治并举、法治为基”和“关口前移、重心下移”的工作思路，重点围绕执法资源整合到基层、执法力量下沉到网格、执法效能提升在一线的目标，围绕构建问题早发现、快处置、重监管、严打击的执法机制，在全省先行启动了镇（街道）综合行政执法改革。把国土、环保、水行政、安全生产、城镇规划等领域的329项行政处罚职能，划转到综合行政执法部门集中行使。并在基层建立了综合行政执法“一机构一平台一张网”。一机构，就是以派驻的形式，在全市镇（街道）建立全覆盖的综合行政执法分局（中队），解决镇（街道）行政执法主体资格缺失问题；一平台，就是建立镇（街道）综合行政执法联动平台（镇级综合行政执法中心或办公室），整合“七站八所”的力量，开展联合执法和协同执法，解决了基层党委政府执法管控的日常指挥权问题；一张网，就是在村（社区）组织中建立由村（社区）干部、村（居）民小组长等组成的综合行政执法工作网，具体负责日常巡查、违法行为劝导、违法线索报告、协助执法等工作，解决了最基层力量不足和违法行为发现、处置不及时问题。同时，还对执法力量下沉作出了制度安排。

统筹城乡发展水平位居全省第一

通过这几年的探索实践，嘉兴统筹城乡发展水平位居浙江省第一，农村居民人均可支配收入连续11年全省第一，处于城乡全面融合发展阶段。2014年，城镇居民和农村居民人均可支配收入分别达到42143元、24676元，城乡居民收入比为1.71∶1，远低于全国平均水平。

一是促进了农业发展规模化。大力推进高标准基本农田建设，到2014年底，建成高标准基本农田134.6万亩，粮食生产功能区1067个、面积78.84万亩；150个省级现代农业园区创建点的整体建设进度达到80%、建成面积67万亩，有11个现代农业综合区、19个主导产业示范区和45个特色农业精品园通过省级验收。家庭农场、农民专业合作社等规模经营加快发展，合作社规范化程度在全省领先；作为浙江省唯一的农业社会化服务体系建设试点市，基层农业公共服务中心建设在全省率先实现全覆盖，市、县两级农民学院（校）全面建成，全市农民专业合作社带动农户占总农户数的61.5%，组织化程度位于浙江前列。

二是促进了农村环境生态化。以前农村环境差，垃圾遍地、污水横流、违章建筑多，现在集中居住后，生活方式转变，倒逼加快全域化治理。已建成覆盖城乡所有乡镇的污水管网5300公里，实现了城市（县城）和建制镇污水输送管网全覆盖。正在实施以小集镇和城乡一体新社区为主的污水管网设施建设，三年投资120亿，目前已投资48个亿，努力构建具有嘉兴特色的城乡一体化生活污水治理新格局，现在全市城乡一体化污水收集处理率为72%。从2013年到2015年10月底，全市累计拆除违章建筑4130万平方米；推行集镇、河道、公路、村庄“四位一体”保洁模式，城乡一把笤帚扫到底，实现城乡环卫一体化统筹发展。

三是促进了三次产业互动融合。通过引导推进农民集中居住和农田流转经营，加快了农业现代化的步伐，拓展了工业发展空间，又为服务业发展创造了良好条件，促进了一二三产业的融合互动、协调发展。

四是促进了城乡公共服务均等化。基本做到了“三个一体化”。一个是城乡基础设施一体化。全国率先实现公路通村达组到户，村村通公交，市本级夜班公交全覆盖，公交同车同价，初步实现水、电、垃圾处理、排污等公用设施一体化，饮用水同质同价。另一个是城乡社会保障一体化。着力改变城乡居民在养老、医疗、低保、就业等方面基本权益上长期分轨运行、分割实施的状况，努力做到制度并轨、人群覆盖、权益均等。再一个是推进城乡社会事业一体化。

推进城乡协调发展呼唤新政策

一是建议对农村土地整治复垦加大政策扶持力度。嘉兴在先行探索中碰到的突出矛盾，主要涉及成本和融资问题。目前主要是靠财政资金和银行贷款，其中银行融资大都靠商业银行，贷款周期只有三年、五年，利率也比较高；如果是政策性银行的话，贷款周期都是10年到15年，而且利率还有下浮空间，融资成本就大大减轻了。嘉兴在一线直接参与农村土地整治复垦的同志普遍谈到，农村土地整治增减挂钩项目作为一种公益项目，成效是农村环境面貌得改善、农民生活水平得提高、农业生产条件得发展、城乡统筹得以加快，其效果是显而易见的，应与一般的“小城镇综合开发建设”项目相区别。为此，建议把农村土地整治复垦这项工作纳入国家战略，充分发挥政策性银行的优势和作用，引导更多低成本资金投向农村土地整治复垦领域。

二是建议在确保基本农田数量和质量的前提下，允许基本农田保护较好的地方按年度适度优化空间布局。经济社会发展规划、城乡产业发展规划、生态环境保护规划、土地利用总体规划等相互“打架”，多规合一叠不起来，是当前普遍存在的现象，其根源在于土地规划空间跟不上发展蓝图，嘉兴地类单一，耕地占农用地90%以上，基本农田保护率高达85.58%的地方，由于空间位置难调整，致使很多公共诉求难以满足、民生项目难以落地。建议国家层面赋予基本农田保护较好的设区市试点政策，探索通过土地整治复垦形成的高标准基本农田与现有的基本农田实行年度空间置换的政策。

三是建议尽快完善农村产权制度改革的法律支撑。农村产权，包括农村集体资产股权、农民宅基地权、农地承包经营权等等，虽然改革要求确权，但普遍缺乏法律支撑，限制了农民的资产权确认固化、评估定价和上市流通，影响了农村资源的优化配置和农民物权的资本化，从而拖累了农村居民的迁徙和流动。

四是建议进一步完善规划法律体系，赋予“多规合一”区域性规划必要的法律地位。统筹城乡发展，需要一个统揽全域的总体规划。嘉兴在编制市域全域规划上先行探索，但按照现行规划法，城市规划有支撑城市规划的法律，镇村规划有支撑镇村规划的法律，而区域性总体规划则缺乏法律依据，有指导性而无刚性约束力，使得市域总体规划执行难、落地难。建议有关部门着眼统筹城乡发展总体布局需要，加快确立区域性总体规划的法律地位。