“十三五” 基础设施建设投资展望与政策建议
2016-05-14江飞涛
江飞涛
“十三五”期间,基础设施建设投资仍有一定增长空间,优化基础设施建设投资结构,提升基础设施建投资的效率,对于稳定经济增长,推动工业经济转型发展具有重要作用。
一、“十三五”基础设施建设投资展望
(一)交通基础设施投资增长仍有较大空间
“十三五”公路建设将迎来新的发展空间。2013年6月,国家发改委正式印发《国家公路网规划(2013—2030年)》,提出未来我国公路网总规模约580万公里,其中国家公路约40万公里。在40万公里的国家公路中,普通公路网26.5万公里,国家高速公路网11.8万公里,高速公路由7条首都放射线、12条南北纵线、18条东西横线及部分环线共同组成,还有1.8万公里的展望线。这是我国第一个集高速公路和普通公路于一体的国家中长期公路网布局规划,是指导我国公路长远发展的纲领性文件,意味着全国公路建设将迎来新的发展机遇。
“十三五”铁路建设将继续稳步推进。根据国家铁路局发布的信息,中国已完成编制铁路“十三五”发展规划基本思路,并提报国家发展改革委和交通运输部,初步拟定“十三五”建设铁路新线2.3万公里,总投资2.8万亿元。在铁路“十三五”规划中,中国铁路除了将继续花大力气建设高速铁路,建成“四纵四横”高铁网,进一步将高铁在全国铺开外,还需将发展改革的天平向西部倾斜,缩小东西差距,继续推动全国大通道的打通。此外,铁路“十三五”规划中国家还将继续推进铁路的深化改革,让以前封闭的国家部门直接面向市场,广泛地利用大量民间资本。同时,“十三五”,铁路“走出去”步伐的加快,以及“一带一路”战略的实施,中国将积极拓展国外高速铁路建设市场,继续参与国际竞标。
“十三五”城市轨道交通将迎来新的发展契机。2013年5月,按照國务院发布的《关于取消和下放行政审批项目等事项的决定》,城市轨道交通项目审批权下放,开始由省级投资主管部门按照国家批准的规划核准。该项政策出台后,城市轨道交通建设的步伐明显加快。2015年,随着南通、洛阳、济南、呼和浩特四个城市最新提交规划,预计明年全国将有40个城市建设轨道交通,总在建里程近4000公里,其中地铁近3000公里,轻轨60公里,单轨80公里,有轨电车350公里,市域快轨425公里。预计到2020年,全国布局轨道交通的城市将达到50个。
(二)电力基础设施建设与投资空间依然巨大
“十三五”我国电力工业将由规模扩张型发展向质量效益型发展转变,发展质量明显提升、结构更加优化、科技含量显著加强,电力建设和投资空间依然巨大。尽管“十三五”电力增速由高速转为中速,但由于我国电源装机基数巨大,年均增量装机规模仍将规模庞大,其中非化石能源发电新增装机容量比例将进一步提升。另外,国际电力建设与投资前景十分广阔,“加强能源基础设施互联互通合作”是“一带一路”的合作重点之一,在“一带一路”沿线国家中,许多国家人均装机容量低于中国,有非常大的发展需求,中国企业可充分利用电力装备制造、工程建设方面的优势,借助亚洲基础设施投资银行、丝路基金等金融平台,积极拓展海外电力基础建设市场。
电网基础设施建设同样空间巨大。2015年7月6日,国家发改委、能源局联合发布关于促进智能电网发展的指导意见,提出到2020年,初步建成安全可靠、开放兼容、双向互动、高效经济、清洁环保的智能电网体系,满足电源开发和用户需求,全面支撑现代能源体系建设,推动我国能源生产和消费革命。在智能电网建设中,除智能变电站的改造升级或新建是首要任务外,加快特高压变电系统建设也将是重要任务。“十三五”,还将新增大气污染防治行动计划中的十二条输电通道、酒泉至湖南、淮东至皖南、东北外送等输电通道建设。
(三)将大力发展新一代通信网络与工业互联网
“十三五”期间“智能制造”、“互联网+”等将是制造业发展的重要方向,这需要拥有更为高速、覆盖更广泛,服务更可靠的宽带网络。而当前,我国工业宽带网络基础建设相对薄弱,目前多数工业园区的网络基础以满足办公、生产相关的软件应用为主,不管是带宽、覆盖率还是稳定性都不够支撑智能生产;其次是相关费用还是偏高。商用(含工业)、民用网络在设备、安装、使用、入场等费用上有区别,不考虑这些因素,但从相同的带宽来看,商用产品还是收费较高。工业宽带的发展环境还不成熟,需求没有完全释放。一方面是智能制造的基础相对薄弱,目前对于网络的要求还不是很迫切;另一方面是数据中心建设没有实质性拉动传输端的需求。
有鉴于此,工业和信息化部2015年明确提出,在未来五年,以高速宽带网络建设为抓手,提升信息基础设施支撑水平。落实网络提速降费指导意见,推进全光纤网络城市和4G网络建设,同时还要加大5G研发力度;研究部署工业互联网,组建工业互联网产业联盟,建设工业互联网试验网,研究制定网络架构方案、基础设施建设规划;加强和改进互联网管理,落实企业安全主体责任,营造安全网络环境。
《中国制造2025》也明确提出,加强互联网基础设施建设。加强工业互联网基础设施建设规划与布局,建设低时延、高可靠、广覆盖的工业互联网。加快制造业集聚区光纤网、移动通信网和无线局域网的部署和建设,实现信息网络宽带升级,提高企业宽带接入能力。针对信息物理系统网络研发及应用需求,组织开发智能控制系统、工业应用软件、故障诊断软件和相关工具、传感和通信系统协议,实现人、设备与产品的实时联通、精确识别、有效交互与智能控制。积极推进第四版移动通信,还有像移动互联网等,加快光纤宽带建设,稳步推进三网融合,全面提高宽带的普及率和接入宽带,为云计算发展提供更强大的网络基础设施支持。
(四)积极推进重大科技基础设施建设
“十三五”时期,中国将继续加大投入,积极推进科技基础设施建设。2013年2月,国务院印发《国家重大科技基础设施建设中长期规划(2012—2030)》。该规划指出,科技发展正孕育着一系列革命性突破,发达国家和新兴工业化国家纷纷加大重大科技基础设施建设投入,扩大建设规模和覆盖领域,抢占未来科技发展制高点,我国迫切需要加快重大科技基础设施建设。
该规划进一步提出,在未来的20年里,根据重大科技基础设施发展的国际趋势和国内基础,以能源、生命、地球系统与环境、材料、粒子物理和核物理、空间和天文、工程技术等7个科学领域为重点,从预研、新建、推进和提升四个层面逐步完善重大科技基础设施体系。在可能发生革命性突破的方向,前瞻开展一批发展前景较好的探索预研工作,夯实设施建设的技术基础;在2016—2030年期间适时启动建设一批科研意义重大、条件基本成熟的设施,强化未来科技持续发展的能力。
(五)环境保护基础设施投资力度将加大
“十三五”时间,中国将面临更为严峻的环境保护压力,中国必须加大环境保护基础设施建设投资的力度,提高环境保护基础设施的质量和水平。当前,中国资源环境约束日益趋紧,环境承载能力已经达到或接近上限,环境质量差、污染物排放量大、生态受损严重、风险隐患高,与公众的需求和期待差距较大,环境保护任务十分艰巨。正在制定中的环境保护“十三五”规划,将环境保护基础设施建设作为十三五时期的重要任务,据环保部规划院测算,预计”十三五”环保投入将增加到每年2万亿元左右,“十三五”社会环保总投资有望超过17万亿元。规划还将提出发展绿色金融、绿色信贷、绿色保险等内容,设立税收等鼓励政策,扎实推进环保第三方治理,最大程度撬动社会资金,发展环境保护基础设施。
从“十三五”基础设施投资与建设的趋势来看,基础设施建设投资仍将起到稳定工业经济增长的作用,不过需要看到这种拉动工业增长的作用将在“十三五”明显减弱。在这一期间,基础设施建设与投资对于工业发展的积极作用将主要体现在推动工业转型升级方面,一是将推动中国智能制造的发展,二是有利于增强制造业的创新与研发能力,三是将加快工业绿色发展的步伐。
二、“十三五”期间优化调整基础设施建设投资的政策建议
(一)加快推进基础设施建设投融资体制改革
一是加快形成完善的多元化基础设施投融资体系。目前我国基础设施建设投融资仍以地方融资平台和银行信贷等间接融资渠道为主,没有形成多元化的融资模式,融资风险日趋突出,应将3.6万亿元的平台债有序转化为收益债券、项目债券等融资品种,更多采用PPP、BOT等模式有效吸引社会资本进入基础设施投资与运营管理。二是推进PPP发展。建立健全相应法律制度,在法律层面上明确界定政府与私人部门应承担的责任、风险以及应享有的权利。在城市基础设施及公共服务领域如城市供水、供暖、轨道交通、医疗等领域中优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目,作为推广PPP模式的示范。各级政府财政部门需要根据财税体制,按照公开、公平、公正原则,探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式,规范项目运作。
(二)积极支持工业互联网建设
一是加快工业互联网接入规范、交互技术和安全技术等相关标准制定工作。政府应积极协调各方,加快制定相关规范和标准,以有效指导建设方和使用方进行相关的研究和实施。二是将工业宽带纳入现有示范项目等支持体系中,针对重点工业园区包括宽带、网络设备等基础设施建设给予一定的政策支持,并且在后期市场化运行过程中探索新的收费模式。三是做好物联网、数据中心等规划和应用与工业宽带建设的对接。工业宽带建设随之而来的是工业大数据的采集和应用,建议在现有物联网、数据中心建设和应用的基础上进行试点,率先将工业宽带的传输、工业大数据采集、数据中心的计算应用等环节流程整合起来,建立完善的工业互联网体系。
(三)加强农村基础设施建设
第一,创新投入方式,拓展资金来源。凡涉及农村区域性的基础设施建设,如公路、水利及其它社会事业的设施建设,在以政府为主要投入主体的前提下,可以探索出一条以农村土地承包经营权、林权和宅基地使用权(以下简称农村“三权”)作为资本,运用政府设立的担保公司这一有效平台,以农村“三权”为抵押物,向金融机构进行抵押担保融资。对农户自愿参与并直接受益的项目如危房改造、改厕、沼气池建设等,可采取财政资金以奖代补来引导民间资金投入,从而有效缓解公共财政对农村基础建设的投入压力。第二,加大中央、省级财政对于农村基礎建设项目的财政投入,减少县级财政的配套,尤其应大大减少欠发达县的配套金额及比例。第三,对已经完工的项目,进行绩效考核,制定奖惩机制,要将绩效考核结果与奖补资金的兑现以及后续项目的安排挂钩。
(作者单位:中国社科院工经所)