国际海底区域开发中的环境保护立法

王岚

摘要：国际海底富含大量的矿产资源，各国开始关注国际海底区域开发，相关海洋环境问题相伴而生，早在《联合国海洋法公约》（以下称公约）缔约过程中，各国在“区域”环境保护事项上形成了基本统一意见。《公约》和其他国家的相关国内立法亦有相应的环境考量。中国作为《公约》缔约国和国际海底区域开发先驱国家，需制定相关法律，履行成员国制定“区域”相关环境保护法律法规之义务，以减轻乃至免除作为担保国的担保责任。在整个法律体系中，“区域”海洋环境保护制度应纳入海洋法中，同时应当参考海洋环境保护法的制度设计；另外该法应当成为激励中国参与“区域”开发活动之立法，在立法原则上采取一般预防原则而非风险预防。

关键词：联合国海洋法公约；国际海底区域；环境保护立法；海洋环境保护

为了规范人类在深海海底区域活动，《联合国海洋法公约》（以下称为《公约》）在第11部门“区域”部分中将国际海底区域制度作为基本法律制度确定了下来。随着“区域”资源的开发，来自“区域”内活动的污染已经成为六类海洋环境污染之一。从1967年联合国大会第一委员会有关海底资源讨论开始到1982年《公约》通过，关于区域部分一直争论不断。在（1990～1994年）联合国秘书长非正式商讨阶段，对成员国最关心的问题作了梳理后，会议确定了一些可能导致公约迟迟未生效事项。然而关于海底区域开发中的环境考量，成员国之间却达成了罕见的基本一致的意见，各方都认为在深海活动中进行环境保护是不容置疑的，要防止在深海海底区域勘探和开采过程中造成海洋环境污染。随着中国海洋强国战略展开，中国日渐成为国际海底区域开发的先驱国家，我们有必要进行海底区域开发立法，而这项立法的内容必然涉及海底区域开发中的环境保护制度。

一、海底区域开发国内环境保护立法的必要性

中国于1996年批准《公约》，2015年7月20日中国五矿集团公司获得东太平洋海底多金属结核资源勘探矿区的专属勘探权和优先开采权，这是中国获得的第四块专属勘探矿区，与开发实践相比，法律的滞后性凸显。中国需要弥补相关法律空白，确立包括环境保护制度在内的“区域”开发制度，以履行作为《公约》成员国的义务即制定相关法律规则的义务。此外，随着中国获得第四块专属勘探矿区，中国作为担保国的责任由虚变实，制定相关法律制度是减轻乃至免除担保国责任风险的主要途径之一。再者，从《公约》到国内法相关制度的设计，可以避免新的“共有地的悲剧”。

1.履行缔约国制定“区域”相关环境保护制度之义务

《公约》第11部分“区域”部分，将全人类共同遗产这一概念以法律的形式确立下来。根据《公约》第11部分第156条第1款的规定设立了国际海底管理局，所有缔约国都是管理局的当然成员，而管理局是管理缔约国勘探和开采国际深海海底资源的行政机构。国际海底管理局是负责缔约国勘探和开采海底资源的主要行政机关，负责制定具体的勘探和开发海底资源的行政法规，制定相关的标准，并监督缔约国成员在作业时对标准的遵守，建立具体的勘探开发资源的制度；此外《公约》第145条规定：对“区域”内活动采取必要措施，以确保切实保护海洋环境，不受这种活动可能产生的有害影响，为此目的，管理局应当制定适当的规则、规章和程序。

管理局的义务主要可以归纳为两方面：一是制定相应的规则、规章和程序，二是包括保护海洋环境在内的直接规定。但是管理局作为一个管理机构，其对第二部分义务的履行实际上有赖于其成员即各缔约国履行其义务，具体从《公约》相关条款可以看出。《公约》第12部分第193条规定缔约国“各国有保护和保全海洋环境”的一般义务，第235条“各国有责任履行其关于保护和保全海洋环境的国际义务”。针对“区域”内资源的开发《公约》第11部分第139条规定“缔约国有责任确保区域内活动”。从这些条款可以看出保护和保全海洋环境的实际义务承担者应当是各缔约国，那么缔约国具体如何承担此项义务呢？实际上区域内从事具体开发活动主体范围非常广泛，管理局并不是直接进行具体开发活动的主体，缔约国国家也不是当然主体。当然任何符合条件的主体从事的实际开发活动都是经过管理局许可的，从理论上看是由管理局代表全人类进行的在“区域”内的活动，由此似乎可以得出这样一种推论，管理局对因“区域”开发造成的污染负有当然的责任。这种逻辑有点类似于国内环境保护中对政府环境责任的一种误解。管理局确实负有在“区域”开发中的海洋环境保护义务，但是管理局的义务实际上应是履行对各缔约国的监管责任，通过它的监管来确保缔约国及隶属于缔约国的活动者在该区域内的活动。因此管理局履行环境保护的义务则有赖于各缔约国履行其相应的义务，而缔约国履行义务又依赖于具体从事区域开发活动的主体履行其义务。最终防止因区域开发造成环境问题的责任要么归于隶属不同国家的人要么归于国家。国际法的主体主要是国家，特殊情况下国家组织或人可以成为国际法的主体。一般情况下不可能依据国际法规范直接追究隶属于不同国家的人的责任，因此这部分的责任就落到了各缔约国。而缔约国履行环境保护义务的形式就是对实际从事开发活动的主体进行必要的监管，制定相应的法律、规则来规范人的行为。所以《公约》第209条来自“区域”活动的污染，第2款规定：在本节有关规定的限制下，各国应制定法律和规章，以防止、减少和控制……“区域”活动造成对海洋环境的污染。这为各主权国国家立法留下了空间，同时要求缔约国有必要制定区域相关环境保护法律制度，以履行缔约国之义务。

2.减轻、免除担保国担保责任之需求

虽然从实际上看要从事海底区域内的相关活动必须具备较强的实力，但是《公约》并未禁止自然人或法人从事相关活动。而海底区域开发活动又存在巨大的风险。自然人或法人在巨大的风险面前其责任能力十分有限，为了增强承包者的责任能力，《公约》做了相应的制度设计。《公约》139条第2款规定缔约国或国际组织应对由于没有履行本部分规定的义务而造成的损害负有赔偿责任；共同进行活动的缔约国或国际组织应承担连带赔偿责任。但缔约国已依据第一五三条第四款和附件三第四条第四款采取一切必要和适当措施……，则该缔约国对于因这种人没有遵守本部分规定而造成的损害，应无赔偿责任。这里所说的责任实际上是缔约国作为担保国而承担的担保责任。结合《公约》第153条和附件三第4条规定，这些条款共同形成了“区域”开发法律制度中的缔约国担保制度。缔约国担保制度主要针对的是两个问题：首先是确保缔约国及其担保的企业部以外的申请者在“区域”内活动严格遵守第十一部分的相关规定；其次是承担由于没有履行第十一部分规定的义务而造成的损害所负的赔偿责任或连带赔偿责任。这个条款一方面对缔约国课以义务和责任，与此同时它实际上又是一个免责条款。如果缔约国对自己担保的申请者“采取了一切必要和适当的措施”来确保其切实遵守规定，但是申请者没有遵守规定造成了海洋环境污染或损害，此时缔约国应无赔偿责任即免除缔约国的担保责任。

何谓“采取了一切必要和适当的措施”？从相关条文可以判断，缔约国承担了下列担保义务可以被认为其“采取了一切必要和适当的措施”：首先，“确保遵守”的原则性义务。这是一种“尽职”（Due Diligence）的义务，即担保国尽最大的努力确保被担保的申请者履行应尽义务，制定包括“区域”相关海洋环境保护制度在内的合理的法律、规则并采取合理行政措施确保申请者遵守。中国已经获得四块专属勘探矿区，以第四块专属勘探矿区为例，实际开发主体是中国五矿集团公司。中国在此实际上是以担保国的身份出现的，承担的是担保责任，即要“采取了一切必要和适当的措施”防止中国五矿集团公司的活动造成海洋环境破坏。最直接的责任是要求中国制定“区域”相关环境保护制度，以规范中国五矿集团公司的活动。但是截至中国获得第四块专属勘探矿区，我们还没有海底区域开发立法，亦无相关海洋环境保护制度。按照担保制度要求说明中国未尽应尽义务，如果发生海洋环境破坏，中国应当承担连带责任。因此，中国首先要制定相应的法律规则，以减轻乃至免除担保国责任。其次，其他直接义务。具体包括：1）协助管理局的义务；2）履行相关规章规定的预防性措施（Precautionary Approach）的义务；3）在管理局未保护海洋环境发布紧急命令的情形下，采取措施履行担保条款；4）提供追索赔偿的义务。

3.避免“共有地的悲剧”

1968年Garrett Hardin在Science发表了“共有地的悲剧”一文，又被称之为未被规范的共有地的悲剧。造成悲剧的原因很大一部分是利用者的行为未受到必要的规范。国际海底区域显现出了全球共有资源的属性——一片未被开发的公有地，这一点从《公约》将区域部分及其资源视为全人类的共同遗产，并将该概念以法律的形式确立下来即可看出。从理论上说任何人都可以加入到开发活动中来，活动的主体范围非常广，包括：缔约国及其国营企业，自然人或法人。在这里可以将参与区域活动的各类主体视为牧民，未被开发的“海底”区域视为公共牧场，主体追逐个体利益最大化实为天性。这里要说明一点，虽然区域海底资源丰富但其依旧是有限的，随着人类开发进程终有一天会出现资源枯竭，本文所说的“悲剧”不是讨论最终的资源枯竭。本文所说的悲剧是指如果各主体的行为不被控制，伴随着区域无序活动带来的是本可以控制的海洋生态环境问题。这从Garrett Hardin的文章亦可看出，其所谓的悲剧可以通过共同赞同的相互强制，甚至政府强制予以避免。所以《公约》赋予海底管理局相应的权利和义务，通过具体的制度设计（许可制度、担保制度、环境保护制度等）规范在“区域”内活动主体的行为。但是《公约》规定相对原则。具体到如何切实保护海洋环境，一方面有赖于管理局制定的规则、规章和程序，另一方面有赖于缔约国制定相关法律和采取必要措施来协助管理局规则的实施。

二、国际海底区域开发中环境保护立法之共识与域外经验

1.国际海底区域开发中海洋环境保护之全球共识

随着全球环境问题的出现，于1972年召开了第一次人类环境会议，并发表了《斯德哥尔摩宣言》（后称宣言）。《宣言》是一份没有法律约束力的国际文件，但是该《宣言》确立了多项原则，这些原则后来成为制定各项国际环境法律文件的基础。《宣言》确立原则6和原则7成为污染控制方面国际法律文件的基础，其中原则7规定“各国应该采取一切可能的步骤来防止海洋受到那些会对人类健康造成危害的、损害生物资源和破坏海洋生物舒适环境的或妨害对海洋进行其他合法利用的物质的污染。”根据此原则各国开始展开相关国际合作并采取行动以制止海洋环境污染，这为后来海洋环境保护方面的区域性和全球性立法奠定了基础，亦为海底区域开发中的环境保护立法奠定了基础。

环境保护能够最大限度地体现人类的共同利益，因此与其他议题争议不断相反，要求海底区域开发中保护海洋环境成为了争议最小的议题。《公约》“区域”部分一开始就受到了西方主要发达国家不同程度地反对，有的国家拒绝签署《公约》并拒绝参加筹备委员会，同时通过《公约》体制外方式予以抗衡，制定了以公害自由原则为基础的相关国内法并在拥有开发“区域”资源技术和资金的主要发达国家之间缔结了“小条约”。分歧主要体现在关于海底区域资源开发原则是遵循“人类共同遗产继承”还是按照“公海自由”原则。按照《公约》规定的“人类共同遗产继承”原则开发，意味着所有国家不论资金技术之实力是否达到开发之能力要求都有权利，任何国家或自然人或法人不应将区域及其资源的任何一部分视为己有。以美国为首的传统海洋强国则主张依据“公海自由”原则开发深海海底区域内的资源，这就意味着一切个人或国家只要有能力即可自由开发海底区域资源。此分歧实为对区域部分及资源相关的权利分歧。“区域”规则与以美国为首的传统海洋强国均没有否认行使权利的同时履行应尽的义务——保护海洋环境的义务。比如1980年《美国深海海底硬矿物资源法》第2条（二）4确立的立法目的之一为“……确保这种勘探和开采活动的从事将有助于对这种资源的保护，将保护环境质量和促进海上生命与财产安全”，该法第9条为“环境保护”，第10条为“自然资源的保护”。其他国家国内相关立法中大部分有环境保护制度设计。从以上分析可以看出，各国在“区域”活动中应履行保护海洋环境的义务获得了国际共识。

2.《公约》及管理局规章规定

从国际法和其他国家国内立法的情况分析来看，1982年130个国家投了赞成票通过了《公约》，另外1980-1985年之间，六个国家通过了有关海底资源开采的国内法，在《公约》体制之外签订了多边协议承认各自国家在区域部分对海底资源勘探和开发的权利。无论是《公约》还是公约体制外的其他协议或其他国家国内法大多都有海洋环境保护制度的基本设计，这些将为我国海底区域中的环境保护立法提供借鉴。

《公约》第十一部分由五节组成，其中第二节（第136条至149条）对支配区域活动的原则做了规定，内容涉及成员国在从事深海活动中的权利和义务，包括对损害责任的承担，沿海国的权利和合法利益，海洋环境保护，区域内活动与海洋环境中的活动相互适应。按照第145条海洋环境的保护规定对海底管理局设定了制定相应的海洋环境保护规则、规章和程序的义务，但其内容实际上是承包者应当遵守的，也就是说承包者在“区域”内的活动应防止、减少和控制对包括海岸在内的海洋环境的污染和其他危害，并防止干扰海洋环境的生态平衡，承包者的钻探、挖泥、挖凿、废物处置等活动，以及建造和操作或维修与这种活动有关的设施、管道和其他装置都不对海洋环境造成有害影响。同时，在勘探和开发的活动中应防止对海洋环境中动植物的损害。管理局二规章的第五部分也是保护和保全海洋环境的规定。公约第十二部分，海洋环境的保护和保全中第194条、209条，附件三均有针对海底区域的环境保护制度的规定。

从《公约》和相关的规章中可以看到开发“区域”的相关主体的环境保护义务。《公约》规定了原则性的海洋环境保护义务，管理局三规章则是更为具体的保护海洋环境的规定。具体内容包括：（1）明确管理局、担保国和承包者应采取预防做法和最佳环境做法；（2）参与各方同管理局合作，制定并实施方案监测评价对海洋活动的影响；（3）确定环境基线并制定监测、报告方案；（4）应急事故报告制度；（5）采取紧急措施。

3.其他国家国内相关立法

从目前能搜索到的资料查到有13个国家存在相关立法：

（1）纵观涉及海底资源勘探开发的各国立法，可以对其做以下几种分类：

第一，从时间上看，分为《公约》通过前立法和《公约》通过后立法。《公约》通过前立法有美国、日本、法国；《公约》通过后立法有捷克、德国、斐济、英国（2014年修订）、库克群岛、新西兰、俄罗斯、澳大利亚、汤加、新加坡。第二，从管辖范围看，分为国家管辖范围外（区域）和国家管辖范围内。捷克、德国、斐济、英国、美国、日本、法国、新加坡的立法所管制的是在国家管辖范围以外的深海活动；库克群岛、新西兰、俄罗斯、澳大利亚、汤加的立法所管制的是在国家管辖范围以内的深海活动。第三，立法配合国际海底管理局管制深海活动和立法未提及国际海底管理局。第二种分类中，管制国家管辖范围以外深海活动的立法可以进一步进行分类，斐济、捷克、德国、英国、汤加、图瓦卢、新加坡、比利时的立法配合国际海底管理局管制海底活动。美国、日本、法国的立法未提及国际海底管理局。

规范国家管辖范围以外活动的立法的国家又可以细分成两组：一是配合国际海底管理局来规范深海活动，包括捷克、德国、斐济、英国、新加坡、汤加、比利时。二是没有配合国际海底管理局，单由国内行政管制机构来管制深海活动，包括美国、日本、法国。

（2）在“区域”开发中重视环境保护

前文已经分析在国际海底区域开发中形成了环境保护的全球共识，环境保护制度是与许可制度、国家担保制度并重的“区域”基本制度，这种全球共识在其他国家国内相关立法亦有体现。从搜索到的13个外国立法可以看出，无论是《公约》前之立法还是《公约》后的立法，无论是配合国际海底管理局来规范活动还是未配合国际海底管理局来规范活动，这些国家的相关立法均有“区域”环境保护的规定。区别在于有的国家规定的较为原则，有的国家法律规定比较详细。

《日本深海海底采矿暂行措施法》、《法国深海海底矿物资源勘探和开发法》、《德国海底开采法》等规定得比较原则、简单。比如《日本深海海底采矿暂行措施法》在申请开采许可和损害赔偿责任中提到环境保护，《法国深海海底矿物资源勘探和开发法》篇幅本身较短，共16条，其中第9条、第14条涉及环境保护义务，第9条原则性规定了“勘探许可证或开发许可证持有人应遵守法国当局为确保海洋环境保护、矿床养护……而赋予其承担的义务”。

《美国深海海底硬矿物质资源法》、《英国2014年深海采矿法》、斐济《2013年国际海底矿物管理法》等规定得较为详细。《美国深海海底硬矿物质资源法》为《公约》前立法，立法初衷是希望在《公约》签订之前建立起符合美国利益的海洋新秩序，但是在这个过程中有一点相似即美国也重视海底资源开发中的环境保护问题，因此在《美国深海海底硬矿物质资源法》第二条（二）4将加速深海海底资源勘探开采环境评价规划以确保从事的活动有助于资源保护作为主要的立法目的予以确认，该立法目的在第三条“本法的国际目标”中被再次强调，为了实现海洋环境保护的立法目的，该法分别于第九条“环境保护”，第十条“自然资源保护”规定了具体的环境保护制度。与美国立法详细规定相似的是斐济《2013年国际海底矿物管理法》，但是与美国不同，斐济的相关制度是配合国际海底局之下的制度设计。斐济《2013年国际海底矿物管理法》首先在第三条明确了立法目的之一为“遵守ISA的规定，履行斐济政府在国际海洋法以及其他国际法项下的义务”，此处所说义务包括《公约》之环境保护义务，该法将“预防原则”作为海洋环境保护的基本原则，同时确立了详细的环境保护制度，具体制度基本采用了管理局三规章所规定的制度。

（3）“区域”环境保护制度与许可制度结合适用

从这些国家区域相关立法可以看出有一点非常相似，即将环境保护制度与许可制度相结合适用，甚至把环境保护内容作为获得许可制度的前提条件。许可制度是“区域”开发中非常重要的制度，申请勘探、开发、开采许可证的申请人必须满足相应的许可条件才能获得许可证。根据这些国家相关立法发现，在环境保护制度与许可制度结合适用过程中存在以下几种情况：第一，将环境保护内容纳入许可证的申请、审查、批准、颁发、转让的所有环节，此类的代表国家为美国；第二，原则性规定许可证的获得者有保护海洋环境的义务，并将违反环境保护义务作为许可证撤销之原因，此类的代表国家为英国、法国、澳大利亚；第三，仅简单要求申请人有能力进行环境保护或在许可证中载明环境保护、保养之义务，比如德国、库克群岛。

（4）“区域”环境保护制度选择及立法原则

虽然目前对海洋环境保护基本制度没有形成一致的观点，但是基本认可包括环境影响评价制度、环境规划制度、环境监测制度、环境事故应急处理制度等制度在内。区域活动有其特殊性，但依旧属于海洋中的活动，因此在相关区域环境保护制度的设计上必然会在一定程度上沿用某些海洋环境保护基本制度。《公约》、管理局规章和其他既有国家的立法中都强调了区域开发主体的环境保护义务，从这些立法可以看出区域开发中海洋环境保护具体制度设计时选择环境影响评价制度、环境应急计划制度、环境修复制度。

关于区域环境保护立法的原则问题，《公约》、管理局规章制定过程中对到底采取预防原则还是预防措施有过争议，形成了两种观点。一种观点认为应当采取“预防原则”（precautionary principle），此“预防原则”有风险预防的内在要求，另外一种主张用相对折中的词语用“预防态度”，既可以保护环境又可以相对减轻申请者在环境保护问题上的压力。因此根据《公约》、管理局三规章规定要求明确管理局、担保国和承包者应采取预防做法。

三、中国海底区域环境保护立法中的关键问题

作为《公约》参与国和积极参与者，中国必然要制定“区域”开发相关法律，海洋环境保护立法是其中重要的内容。中国海底区域环境保护制度的确立存在这样一些问题，在区域海洋环境保护立法中要结合中国的实际情况，在《公约》框架之内，借鉴域外经验处理好这些问题。

1.关于“区域”海洋环境保护法律在整个法律体系中的位置问题

“区域”海洋环境保护立法过程中首先面临的问题是明确它在整个法律体系中应该属于哪个部门法，应该隶属于环境法还是属于国际法体系中的海洋法？在整体法律体系中环境法是新的部门法，被称为交叉学科、边缘学科。海洋环境保护立法是其中非常重要的内容。国际社会关于海洋环境保护努力可以追溯到1926年美国主导下围绕防止在船舶水道造成石油污染的技术措施探讨。从《防止海洋石油污染国际公约》到《人类环境宣言》再到《海洋法公约》，海洋环境保护的国际立法范围很广。

中国国内海洋环境保护立法与环境保护立法同时起步，早在1974年颁布了《防止沿海水域污染暂行规定》。经历了四十余年的发展，我国已经形成了包括海洋生态保护法和海洋污染防治法两大类，以《宪法》为根据，以《环境保护法》为基础，以《海洋环境保护法》、《野生动物保护》、《渔业法》等专门法为主体，以海洋环境保护行政法规，地方性法规、规章为补充，与国际公约相协调的海洋环境保护法律体系@。海洋环境保护基本制度包括事前预防类、行为管制类、影响诱导类和事后救济类四大类，此种制度类型的划分沿用的环境法基本制度的类型划分方法，但是在具体的制度设计上又兼顾了海洋环境的特殊性。整个法律体系中环境保护法与海洋法分属于两个不同的部门法，环境保护法属于国内法而海洋法属于国际法，两者有一共同的特点即综合性，因此在具体内容上两者存在交叉，具体体现在海洋环境保护方面。这种交叉性在“区域”海洋环境保护立法中继续延续。海洋环境保护法即属于环境保护法的范畴，又是海洋法不可或缺的内容，但是“区域”海洋环境保护针对的是国家管辖范围外的活动，属于特殊中的特殊。在整个法律体系中“区域”海洋环境保护立法要纳入海洋法的体系范围内，但是在具体制度设计上可以依据海洋环境保护制度的基本分类，参考环境保护法的基本制度设计。

2.关于“区域”海洋环境保护的立法导向问题：抑制或激励

“区域”海洋环境保护立法的目的是为了抑制人类活动对海洋环境造成不利影响，但与此同时中国未来必须走向海洋，国家应当鼓励支持相应的活动，在这个过程中如何平衡抑制与激励之间的关系，这是立法过程中面临的第二个难题。《公约》区域部分的规定本身不是为了禁止人类活动，而是对人类活动进行必要的规范，建立必要的秩序。《公约》第150条公约“区域”内活动的政策（c）规定：扩大参加这种活动的机会，以符合特别是第144和148条的规定。这个规定隐含了对相关活动的激励，特别是激励发展中国家参与“区域”活动。中国作为发展中国家积极参与“区域”内的活动是应予以激励的。

目前，我们对公海和国际海底区域资源属于开发能力低，利用不足，参与不够，“区域”开发中海洋环境保护应当放在此前提下探讨。所以维护“人类共同继承财产”，发挥我们应有的作用是相关立法的初衷，但是这部法律不应该成为抑制中国参与国际海底区域开发的法律，恰恰相反其应当是激励我们在海底管理局的范围内，充分研究、勘探、开发利用好这一区域，提高我们的实际参与度。在“区域”环境保护立法的导向上，要考虑活动造成的海洋环境影响，但同时具体制度设计上要区别于国内环境保护法环保优先、预防为主的原则导向，不应该在环境保护问题上设置过多障碍，增加申请人的压力。对人类无限制开发活动进行必要抑制的同时要激励更多的申请人参与到海底区域开发活动中来。

3.关于“区域”海洋环境保护的立法原则问题：预防原则或风险预防

前文分析过，在“区域”海洋环境保护的立法原则问题上存在两种观点，这种争议的焦点在于对预防的态度上，采用严格的风险预防以防止人类活动的不确定性造成海洋环境问题，还是在相关活动中我们必须有预防海洋环境问题产生的态度，这是“区域”海洋环境保护立法中面临的第三个难题。

预防原则是环境法的一项基本原则。2014年新《环境保护法》第5条第一次以法定形式将预防原则作为环境法基本原则予以确认，海洋环境保护亦当遵循此项原则。关于预防原则有不同的阐释，其基本要义在于“承认防患于未然的重要性和在损害发生之前采取措施的必要性”，这一点在海洋环境保护立法中应予以贯彻，但这只是预防原则的第一层含义。“从国内外的环境立法实践分析，预防原则应当保护两层含义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害事前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定性的条件下，基于现有的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现。”虽然国家开始重视风险预防，环境法学界将风险预防原则作为重要的课题予以研究，但是从我国《新环境保护》所确立的各项制度和措施看，预防原则针对的是“可能的环境危害”而非“风险”，其内涵和外延并未包含“风险防范”的意思在内。

海底区域开发中的环境保护立法原则为传统预防原则即第一层面的预防原则而非风险预防。此种原则确立即符合国内环境立法的原则规定，亦符合国际和其他国家国内相关立法的立法趋势。比如英国规定颁发许可证时应保护“海洋动物、植物、其他生物及其栖息地或产地”不受活动的有害影响，但是其对保护做了限定，将保护限定在“限于合理可行”，即合理可行的保护。所谓合理可行应为人类可预期的，这与风险预防原则所说的基于“不确定性”风险有较大的差异。

4.关于具体“区域”海洋环境保护制度的选择问题

“区域”海洋环境保护制度作为海洋法的组成部分具有海洋活动的一般属性，同时又具有环境保护立法的一般属性，因此海底区域开发中的环境保护立法既有特殊性又具一般性，如何选择具体的“区域”海洋环境保护制度这是面临的第四个难题。

海底区域位于深蓝大洋的底部，亦属海洋部分。为了规范人类对海洋的行为国际社会已经形成了现有的海洋法法律框架，大部分主权国家亦有自己的海洋环境保护法。我国已经制定了专门的《海洋环境保护法》，除此之外还制定了本国管辖海区大洋矿产资源开发的法律、细则和条例，包括《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》等，根据这些法律、细则、条例已经确立了一系列具体的海洋环境保护制度。具体制度包括：环境影响评价制度、排污收费制度、环境事故应急制度、排污总量控制制度、环境事故应急计划制度、限期治理制度等。我国专项立法中环境保护立法既要考虑现有环境保护法律制度的沿用性，同时兼顾海底区域开发中环境保护立法的特殊性。首先，根据前文分析域外立法实践中已经确立了环境事故计划报告制度、环境影响评价制度、环境基线制度、限制排污制度、现场检查制度，这些应在我国海底区域开发环境保护立法中予以确立，但是这些制度应当结合我国的实际情况和管理局三规章所要求的最佳环境做法和预防做法予以调整。其次，构建海底区域开发中的环境保护法律制度必须借鉴参考现有的海洋环境保护法律制度。第三，按照《公约》和国际海底管理局相关规章可以发现区域开发活动主要指三类：探矿、勘探和开发，这三类活动对海洋环境的影响程度不同，因此具体制度设计应围绕三类活动有不同侧重点。

5.关于“区域”海洋环境保护制度与其他“区域”制度的关系问题

除了环境保护制度之外还有多项“区域”基本法律制度，如何处理好环境保护制度与其他制度之间的关系是“区域”环境保护立法面临的第五大难题。早在2013年海底资源勘探开发专项立法已经被列入全国人大二类立法计划，专项立法工作的核心围绕相应的制度构建展开，重点是通过立法确立海底区域开发中的基本法律制度。根据《公约》、管理局相关规定和其他国家相关的立法可以看出海底区域开发立法主要涉及六大制度：许可证制度、环境保护制度、缔约国担保制度、安全保障制度、执法监督制度和法律责任制度。环境保护制度是六大基本法律制度之一，与其他制度不同的是该制度实际上内含多项更具体的环境保护制度，所以该项制度实际上是一类制度，可以说是环境保护类制度。

环境保护类制度与担保制度、许可证制度有很强的关联性，有些具体的环境保护制度要结合这两项制度适用。考察其他国家立法实践，具体情形之一是可以将环境保护制度结合许可制度予以适用，参考英国、美国等国家的做法将环境保护作为获得许可证的必要条件，将环境影响评价作为获得许可证的前提，规定在颁发勘探、开发许可证时应考虑对环境的影响评价，许可证应有为减少环境损害将采取必要或适宜措施的条款。可以在许可制度规定要求提供必要环境资料作为申请书的必要内容，同时将行为是否会对环境质量产生重大影响的预测作为是否予以颁发及转让许可证的前提。具体情形之二是将环境保护制度与担保制度结合适用，比如斐济将环境影响报告制度结合担保申请制度予以实施，库克群岛资金确立了担保制度以保证持证人支付履行环境保护义务之费用。

（责任编校：文泉）