政府购买公共服务的风险及其方法

贾娟娟

摘要：政府购买公共服务作为一种制度创新，是当前共享发展、服务于民的现实需要，有利于提高政府公共服务供给水平、公共财政效力最大化、居民生活水平提高。当然，我国政府购买公共服务在运作中也面临一些风险，如：政府监管的缺失、社会组织发展不充分、市场不良竞争、各方信息不对称等，都将成为制约政府购买公共服务发展的瓶颈。针对这些问题，竭力维护市场的有序竞争，全面推进信息公开的力度、建立多元监督体系是当下防范风险比较可行的路径。

关键词：政府购买公共服务；公共服务；风险

中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）02-0199-02

一、绪论

研究背景：中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划中提出：“增加公共服务供给，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”1这为转变政府职能和公共服务方式明确了方向，也给社会组织的发展带来了新的契机。政府购买公共服务打破了原有的垄断性供给局面，可进一步提高公共服务质量，更好地释放改革红利，将发展成果惠及人民群众，更是推进政事、政社分开、建设服务型政府的必然要求，将进一步优化资源的高效配置，提高公共财政的使用效率。

二、政府购买公共服务的风险

（一）政府监管缺失。

政府的监管不足一方面体现为缺乏监管意识，政府购买导致政府职能的变化，工作重心从对公共服务的直接供给到全程监控。然而有些地方政府把政府购买视为甩包袱、去责任、缓压力的手段，在购买中出现政府缺位、越位等问题，这种做法可能造成国有资产的流失，损害公众利益；另一方面体现为监管能力不足，政府购买涉及财务预算、购买计划、服务定价、招标投标、过程管理、业务监管、绩效评估、制度反馈等一系列过程，每一个环节都呈现复杂性增长的态势，需要较强地配置资源、驾驭全局的能力，我国的政府购买尚处于“摸着石头过路”的起步阶段，由于复杂性因素所带来的不确定性与政府相应能力的缺乏成为政府购买的制约因素之一。

（二）社会组织发展不充分。

首先，社会组织发育滞后，资源不足。社会组织的组成、发展需要多种资源作为其生存和发展的基础，然而社会组织的资源往往是有限，其没有经营收入和强制性税收，并且社会自发的机制无法获得足够的资源，加上专业人才的匮乏，局限了社会组织的发展，政府购买公共服务中难以脱颖。其次，独立性差，依赖性强。社会组织获得的订单并不是在充分的市场竞争下订立的，往往通过政府授权、接受政府委托，甚至基于熟人关系、内部化的运作等参与公共服务的供给，大量的依赖性购买导致社会组织缺乏谈判能力，一旦社会组织的资源禀赋和其他组织的差异减小，其赖以存在的公益基础也变得脆弱。

（三）政府人员寻租风险。

腐败存在于诸多领域，政府购买公共服务也不乏寻租风险。一方面，公共服务生产者向政府官员主动行贿。公共服务生产者主动向政府官员行贿的情况有：第一，某些供应商为了获得提供公共服务的代理权，在政府招标过程中主动向负责招标的掌权者行贿。第二，供应商在提供公共服务过程中担心被政府发现提供的服务存在质量问题而受到法律制裁，为了逃避政府的制裁，服务供应商也可能向相关人员求助，给予对方一定的利益作为回报。另一方面，官员主动向公共服务生产者索取贿赂、回扣。个别政府官员因利益熏心而又存在不会被发现的侥幸心理，主动向参加竞争的公共服务供应商提供政府购买的重要信息，同时向对方索取相应的利益回报。

（四）各方信息不对称。

信息对称是有效提供公共服务的必要条件，是委托人实现对代理人充分监督的重要条件，但在现实生活中，政府相较于社会组织在信息方面往往处于弱势。首先，政府由于自身的定位、精力和能力原因，对公共服务和社会组织的认识一般都存在模糊性。政府作为社会管理的主导者，其更多的是从宏观的角度来考虑公共服务，很难对具体的公共服务做出详细有效的评估。这些直接导致政府对公共服务的标准以及在社会组织选择方面存在盲目性。其次，社会组织方面从社会组织角度来看，由于其面对的是具体的公共服务，对某一方面的公共服务自然比政府更熟悉，对政府信息的掌握也比较快。在这种情况下，社会组织为了获取公共服务代理权必然会依据政府偏好展示自己与政府需求相一致的一面而掩盖其不足缺陷，致使政府选择失灵几率加大。

三、政府购买公共服务的风险防范措施

（一）建立多元监督体系。

第一，外部监督机制外部监督包括三个层面：第一，独立的第三方监督机构，如会计师事务所、法律事务所、等机构，这些机构参与政府购买服务的监督具有客观性和公正性，更具有专业性和科学性；第二，社会公众监督，社会公众是公共服务的直接受益者，他们最能表达和评估公共服务质量的好坏，鼓励群众向政府有关部门进行投诉、反映意见；第三，媒体监督，媒体监督是社会公众监督的一个平台与渠道，应当加大媒体对政府购买服务的报道，让更多的人了解政府购买服务。第二，内部监督机制内部监督可分为两个层面：一是财政部门对财政购买资金使用的监督。以财政资金为主线，进一步强化财政约束机制，从资金管理、组织采购、财政监督等多个方面着手；二是对政府工作人员的监督，对政府部门自身是否存在寻租合谋、不作为乱作为等进行监管，加强对政府工作人员的监督与教育。

（二）提升社会组织的服务能力。

为了提升社会组织承接公共服务能力，可以从两方面着手：一方面，增强自身专业化水平，提升社会组织承接服务的能力。目前我国社会组织的发展还不够完善，提供公共服务的社会组织专业化水准还不够，缺乏服务理念和专业经验。因此，社会组织要加强学习和培训，以公共服务消费者的需求为导向，不断提升自身专业化水平；另一方面，社会组织要增强社会影响力，通过多种渠道吸引社会资源，立足社区，扩大影响力，争取受众对象的支持，获得更多的社会效益。政府要继续着力培育和提升社会组织全面参与竞争的机制，提升社会组织承接公共服务的能力和公信力。

（三）营造有序竞争的环境。

促进服务市场的有序竞争，优化市场监管机制，克服市场缺陷具体可以从以下几个方面着手：首先，以法律程序规范竞争，招标投标等整个过程都需要遵循公开、公平、公正的原则。规范竞争行为，制定合理的中标价格，以合理有序的竞争提升公共服务供给的效率。其次，全面推动承包商间的竞争，以积极的态度和策略促进竞争，充分利用市场的竞争机制调动承包商的积极性，构建公平的竞争环境并加强监管，通过营造公平竞争环境，保证信誉良好、资质优良、出价低廉的社会组织顺利中标，同时，加强对竞标组织的监管，及时对不具备正当理由获取中标合同的组织进行曝光并予以惩罚。

（四）加大政府信息公开的力度。

第一，扩大政府购买信息的公开范围。公众需要及时获取政府购买的相关信息以了解政府的相关动向，因此扩大信息的公开范围是很必要的。这样公众就可以清楚知道政府的购买计划，也可以及时向政府反映自己对这项购买计划的意见，同时向其反映自己的服务需求，给政府下一项购买计划作参考，这也可以调动公众参与到政府事务的积极性。第二，拓宽政府信息公开的渠道。政府传统的信息公开渠道相对覆盖面小、内容较简洁、传播速度较慢，这些传统信息公开渠道公开的信息内容还不能满足公众的需求，政府应该根据公众的需求，增加更多简易高效的信息公布渠道，这样公众才能够随时随地的获得想要了解的信息。政府应当通过设立固定的信息公开厅、公开栏、电子屏幕、信息公开服务热线、与新闻媒体合作等便于公众知晓的多种形式公开公共服务购买的信息。

四、结论

政府购买公共服务的发展既是以往实践的延续，又是新形势和新理论推动的结果，也是全面正确履行政府职能、进一步优化资源配置、创新公共服务提供机制和方式的重要举措。当前，政府购买公共服务已经被作为一项重要的制度创新在我国加以推行。但是政府购买公共服务不是灵丹妙药，政府购买公共服务同样存在风险。针对政府购买公共服务存在的监管不足、寻租、社会组织发展不充分、信息不对称等问题，政府应加强认识和管理，不夸大其承诺，不回避其风险，以政府责任为核心积极建立多元监督体系、提升社会组织参与公共服务的能力、营造良好的竞争环境、加大信息公开力度，切实通过社会力量提高公共服务水平，降低服务成本，真正满足社会公众的需要。在日后的工作中要不断健全科学管理机制，严格控制政府购买公共服务的过程，不断完善约束机制和监督考核机制等，继续促进公共服务水平的提高。

参考文献

[1]吕外.政府购买公共服务过程中社会组织道德风险成因及防范[J].中国政府采购，2014.6

[2]吴磊.政府向社会组织购买公共服务的风险分析及其防范机制[J].社会工作，2014第3期

[3]孙晓莉.政府购买公共服务中的风险及其防范与治理[J].改革研究，2015.7

[4]詹国彬.政府购买公共服务的风险及其防范对策[J].宁波大学学报，2014.11

[5]郑亚瑜.政府购买公共服务的风险及其防范--基于购买过程的视角[J].党情国情，2015.7

[6]吴伟鸿.防范政府购买公共服务法律风险探讨--以强化财政约束机制为视角[J]. 工作交流，2015.11

注释：

1.中共中央关于制定十三五规划的建议http：//news.youth.cn/sz/201511/t20151103_7272378_2.htm