浅析我国城乡二元土地制度的弊端和对策

摘要：我国的二元土地制度现状下存在着诸多问题，由此具有加剧城乡差距、 滋生腐败和激化社会矛盾等弊端，可从改革土地征收制度、完善土地法律制度、

实现同地同权等方面手解决我国城乡二元土地制度问题，以实现城乡的和谐发展。

关键词：二元土地制度；土地征收；同地同权

中图分类号：F019 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）02-0049-01

一、二元土地制度的现状

在我国，城乡之间实行着不同的土地制度，城市中的国有土地使用权可以在市场上自由买卖，而农村的土地不能自由转换为城市建设用地，只能在农村集体范围内进行简单的土地承包经营权的流转。在这种国有土地和集体土地处于不平等的土地制度下，集体土地过多地承担了国有建设用地“蓄水池”的功能，引发了同地不同权、政府垄断、城乡差距拉大等问题。所以，揭示我国二元土地制度的弊端并探讨解决之道成为我国实现城乡和谐发展的重要条件。

二、二元土地制度的弊端

（一）城乡差距拉大。

我国城乡二元土地制度下，城市住宅基地之上设置的建设用地使用权可以在交易市场自由流转，而农村土地使用权却禁止流转，这使得农民在农村的房屋及其土地等事实上被迫闲置起来，不能用来融资，并且我国的土地征地制度又存在补偿范围、补偿标准等方面的不足，使得农民在国家强制力下被迫接受寥寥无几的赔偿款，这无形之中让农民流失了巨大的可得利益，相对收入日益恶化，未来生活无法得以保障。这种人为的阻碍了城市和农村之间土地流转的二元土地制度加剧了城乡之间的差距，使得农民更加贫弱。

（二）容易滋生腐败。

现存的二元土地制度极易滋生、助长各种腐败。首先，政府官员容易利用其垄断地位、滥用行政权力对城市国有土地上的居民房屋进行强制拆迁，以取得可以再次拍卖并再次获取有偿使用费用的国有土地，并通过各种方式抬高地价，推动房价，提升建筑业、房地产的租税费，使财政收入最大化。其次，一些掌握土地审批权的官员也容易勾结房地产开放商，从中捞取腐败收入。土地批租权的下放，作为控租人的地方利益或个人利益与设租人的国家利益不一致，激励着作为控租人的地方政府和官员扩大两类土地之间的转化，从而也损害了国家利益。最后，许多地方的土地管理缺乏透明度和问责，更加激发了土地领域的腐败现象。

（三）激化社会矛盾。

城乡二元土地市场形成了巨大的利益级差与租金空间，激化了社会矛盾。我国城乡分割的二元土地市场，形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差，特别是在城乡结合部的这种利益级差包括土地产出价值级差、土地社会功能负担级差、土地利益分享级差。城镇建设用地使用的内部收益高于农用土地的使用，这意味着农业用地向城镇建设用地的转化有利可图，因为国家对建设用地与农用地实行二元管理方式，那么土地在两种管理体制之间的转换就形成了一个巨大的租金空间。这样非常容易激化地方政府与被征地农民的矛盾，损害了农民的利益，经常造成各种激烈的冲突与集体上访，激化了社会矛盾，危害了社会的和谐与稳定。

三、二元土地制度的对策

（一）改革土地征收制度。

不合理的土地征收制度是创设可流转集体建设用地使用权的重要障碍，在一定程度上是集体建设用地实现市场化配置的“杀手”。因此，改革土地征收制度有助于落实农民对土地的自主开发权。首先应提高土地征收补偿标准，按照市场定价的原则对征地进行补偿，防止土地一级市场与二、三级市场的差距过大。其次，应该正确、合理的界定“公共利益”，明确公共利益的界限和范围，只有这样我们才能在现实生活中进行正确的判断，才能保证土地持有人的合法权益。

（二）完善土地法律制度。

土地法律制度作为保障农民权益的重要方式，应该进行更细致的完整。明确规定各方的权利义务关系以及具体实施程序；完善我国土地监督管理体制，可以建立相应的服务机构提供法律咨询，以此确保广大农民的对土地流转知情权的实现；明确国家、政府的法律责任，确保政府工作人员依法办事，对违反法律规定的行为应追究责任方的违法责任。

（三）实现同地同权。

同地同权即对于建设用地，相同用途的土地设定相同性质的权利，赋予相同的法律地位，实现相同的功能，接受同样的限制，适用同样的法律保护。它意味着农村土地所有权与国家土地所有权具有同样的权利，都可以设立可流转的建设用地使用权；也意味着集体建设用地使用权与国有建设用地使用权具有同样的性质和权能，都可以在市场经济中充分实现商品化流转。其实质是集体建设用地脱离强加于其身上的限制，完成从资源向财产的转变，实现商品化流转。

（四）改革财税和考核制度。

当前，地方政府严重依赖于土地出让的收入和以GDP为核心的干部考核制度使得滥征滥用的现象十分严重，地方政府有时候会为了提高GDP而不断拆迁房屋、征收土地从而损害农民的土地和居住的权利。我们应该加快推进财税制度改革，深化地方机构的改革，精兵简政，将以GDP为首的考核模式尽快转变为涵盖经济发展、城乡居民收入、耕地保护、环境保护和社会稳定等指标体系的综合考核模式。

总得来说，我国城乡二元土地制度改革仍面临着巨大的障碍，这些障碍的有效解决有赖于国家、政府、社会组织以及城乡居民的共同努力、共同配合，但笔者相信，随着社会的发展进步以及社会各界的关注，这一问题一定可以得到妥善的解决，城乡的和谐发展一定会指日可待。

作者简介：余世旎（1992-），女，汉族，籍贯：广东省梅州市，学历：研究生，单位：广东财经大学，研究方向：法律硕士（法学）。