新预算法规范下经理国库有效途径探索

黄琼

【摘要】在国家预算收支体系中，国库是国家预算得以顺利执行的保证。随着新预算法的出台和实施，人民银行经理国库的职责显得更加重大，有必要通过理顺机制、强化职能、完善管理等多个方面进行探索，切实发挥经理国库的职能和作用。本文在分析新预算法的基础上，对人民银行在新预算法规范下如何更加高效地经理国库提出了一些方法和思路。

【关键词】新预算法 经理国库 人民银行 财政

一、新预算法对经理国库的要求

（一）突出法治政府建设

在政府管理国家工作中，预算管理是一项十分重要的公权。预算管理是指政府在预算编制、审查、调整、批准和执行等多个环节中具备的管理能力。新预算法中明确指出要对政府的收支行为进行规范，进一步加强预算约束。这意味着其立法宗旨是直接针对政府预算管理权力的，体现了从“政府管”到“管政府”的转变，也是十八届三中全会中明确提出的“权力与笼子”要求的重要实践，集中体现了法治政府建设的精神内涵。

（二）现代化财政布局理念

从立法结构层面来看，新预算法秉持着公共财政管理理念，结合了现代社会国家的治理理念，一方面既立足于实现对政府权力的民主控制，另一方面又重视对政府决策运行的约束和引导，体现了其力图构建现代化财政制度的目标。在具体结构布局方面，其对立法宗旨和基本原则作了进一步阐明，对治理角色责任和权力进行了明确规定，在预算管理程序、分类、预算报告制度以及审计监督等方面更加科学和完善，体现了全面、科学的立法结构。

（三）以推进依法理财为实际目标

在新预算法的讨论及制定过程中，注重对我国多年来的预算管理工作实践和经验进行总结，因此其在内容上更加重视功能和实效，在法律规定上十分明晰，真正反映出了现代财政制度公开、公平、科学、规范和效益等精神内涵。

首先，新预算法立足于理清国库，明确规定了在预算中要纳入政府的全部收支，在以行政级别为预算确立依据的基础上，还对预算进行了科学和全面的分类，包括政府基金、国有资本经营、社会保险基金以及一般公共预算等预算类别，并对这四种预算的编制原则、功能、关系和相关的规范要求进行了明确规定。

其次，新预算法在更大程度上体现了预算管理制度的透明性。新预算法以推进财政权力在阳光下运行为主要方向，要求预算本身及其调整和执行情况都要在规定时间内以报告或者报表的形式向社会公开。同时，政府审计单位要承担公开预算执行、其他财政收支情况审计报告的职责，并且明确提出公民和法人、其他组织在发现有违背新预算法的情况下，有权利向相关国家机关检举和控告。

再次，新预算法对预算控制、预算约束均有着深远的影响。其对预算控制方式的改进，以及对预算约束的强化，直接体现了现代预算管理工作的灵魂。通过构平衡的跨年度预算机制，对政府收支进行了约束。同时，在预算收入编制的规定上，体现了与经济发展水平相适应的要求；其整体内容与财政政策挂钩，认为政府收入需全部纳入国库，并严格规定了政府各级部门无权向预算征收单位和部门下达指标，且任何单位和个人都不得占用和截留预算收入，展现了预算机制从“约束性”向“预期性”的转变。

最后，新预算法坚守了我国现代财政制度的历史使命，致力于实现基本公共服务均等化。新预算法仍然以实现社会公平为根本使命，以促进地区财力均衡、推动区域协调发展为目标，对转移支付制度作了进一步完善。在新预算法中，转移支付的主体为下级政府，负责统筹和安排使用一般性的转移支付；在转移支付工作中，上级政府需对转移支付的预计数目进行提前下达，各地方政府要将下达得到的转移支付项目及时纳入到本级预算中。同时，预算法中还提出了构建和完善专项转移支付的评估与退出机制，对于市场竞争机制能够有效调节范围内的转移支付事项，不得另外设立专项，同时，在国务院未作出规定的情况下，上级政府不得对下级政府作出资金配套的要求。

二、新预算法下如何提升经理国库水平

新预算法集中体现了国家公共财政理念的进步，并主导建立了一套预算更加完善、控制更加严格、执行更加有效、运作公开透明的预算管理体系。央行对国库有着重要的经理权，其关键职能是努力构建预算管理权力制衡的有效屏障，推动实现公平、透明与效益兼具的财政管理制度。在新预算法顺利出台的背景下，央行需立即跟进和落实新预算法的相关规定，进一步提升自身的履职功能，强化国库系统建设和管理能力，进一步提高经理国库的水平。

（一）深入分析国库管理机制，转变国库管理理念

央行要认识到国库“经理”与“管理”、“代理”的差别，经理国库的关键为对国库收支事务进行事中监督。在过去的预算法下，央行在国库收支事务事中的监督职能往往受到多方因素的限制，难以顺利发挥。特别是“经理”实质上为“代理”，使得大部分国库管理者的管理理念受到影响，在执行权力的过程中，往往过于看重核算，而忽视了监管。而新预算法明确提出了要对政府预算管理的权力进行约束，其立法宗旨也转向了“管政府”，基于这种认识，央行在经理国库时，先要从国库管理理念的角度出发，树立核算和监管并重的管理理念，充分发挥国库监督职能。

（二）强化国库法规制度建设，构建经理新秩序

在新预算法出台之前，由于缺乏相关的法律制度支持，国库监管制度和职能往往是不够具体和清晰的。在监管工作中，由于无明确的监管制度作为依据，管理者只能边摸索边管理，且监管尺度难以统一，在监管力度上容易出现强与弱之分。因此，央行需借助新预算法这一强有力的法律支撑，进一步理清国库概念，明确国库体制和职责权限，并紧紧围绕着新预算法的特征、立法宗旨和目标，对国库资金、机构、系统和账户等各个具体环节作进一步明确规定，使其能够成为央行经理国库的重要纲领性规章。同时，央行还要结合新预算法的要求，对国库业务的规章制度作进一步修改和完善，细化预算收入和库款的支拨管理方法，对财政专户审核的管理办法作出修改和规定，充分发挥国库对财政的监管职能。

三、结束语

自2015年元月份以来，新预算法在全国得以全面实施，其出台和实施改变了既往的预算控制方法，对政府债务管理、预算支出作出了进一步约束，在很大程度上完善了国家的预算体系，优化了转移支付，并对国家预算的编制、审查、调整、批准、执行和监督等众多环节产生了深远的影响。对于人民银行而言，这一新预算法的实施，意味着其在经理国库方面的职责和内容将发生新的变化，在新形势下，人民银行要深入分析国库管理机制，不断转变国库管理理念，强化国库法规制度建设，致力于构建国库经理的新秩序，努力完善和提升自身的履职功能和管理功能，努力发挥自身在经理国库中的作用。

参考文献

[1]翟跃芬.论我国人民银行经理国库的必要性分析[J].财经界（学术版），2014年19期26.

[2]李炜光.国库在国家治理中的作用[J].中国金融，2014年21期34-35.