产城一体化规划应用探究

2016-05-14郑纲

美与时代·城市版 2016年5期

郑纲

摘要：城乡规划和产业规划的不协调是导致产城发展互抑的制度惯性之一，在当前转型时期，笔者提出“产城一体化规划”作为在城乡规划融合产业规划内容和方法的探索。并结合案例阐述产城一体化规划的应用，最后试图总结这种规划的技术路线和过程要点。

关键词：城市规划；产城一体化；应用

一、研究背景与概念提出

当前，城市空间与产业发展的相互作用越来越复杂和强烈，城市空间演变主要表现为产业和空间双向选择的过程，城市发展也一定程度上受制于产业和空间的协调程度。然而在转型期间还存在巨大的制度惯性，致使产城关系失调，如城镇化滞后工业化、新城区沦为鬼城等现象在国内普遍存在。城乡规划和产业规划的不协调就是这种制度惯性的表现之一。

城市原本是经济活动的产物，而城市规划却是为解决社会问题而生，以人居环境为着眼点，对产业的考虑天生不足，因此产业发展诉求成了城乡规划屡屡被突破的主要原因。城市发展的理想模式应是经济、社会、生态的全面、协调、可持续发展，而产业规划则专注于经济发展方面，空间统筹缺位，局限了其对城市发展的宏观指导作用。两个规划的最终结合涉及政府部门的改制、规划体系的改革等，需要漫长的过程。文章提出的“产城一体化规划”只是在目前的城市规划里融合产业规划的内容和方法的一种探索。

二、实证研究

（一）案例选取

淮南市是皖北地区最大的城市，国家重要的能源基地。多年以来经济与煤炭资源的过渡依赖导致城市缺乏产业结构高级化的动力，分散的城镇格局降低了中心城区辐射力，抑制了第三产业的发展。

淮南东部新区是借势淮河大堤北移、高铁站点建设的产业新城，拥有经济开发区的产业优势、高速铁路的交通优势、山河湖泊的生态优势。《淮南东部新区产城一体化规划》将城市和产业视作一个互动的综合体，将城市规划和产业规划的思想和方法有机融合，以综合效益最优为目标构建产业体系，在空间上落实产业发展需求，通过用地条件优化促进产业发展，通过产业用地管控实现城市发展的综合效益目标，具有一定的创新性。

（二）产业体系构建

产业选择的评价基准包括产业发展潜力、产业规模、产业关联度等，但在产城一体化理念下，还应考量社会与生态效益。淮南东部新区通过发展目标的逐层分解，从产业发展和城市发展两个方面，逐步推演出产业发展门类。产业发展方面，注重与周边城市的产业协同，以及淮南传统煤电工业的延伸；在城市发展方面，一是以轻工纺织等劳动密集型产业推进城镇化进程，二是以休闲旅游、高档商业提升城市品质，三是以环保产业引导生态保护，四是以都市农业加强城乡和谐。各产业之间具有网络状的密切关联。

（三）用地供需平衡

1.用地需求预测

自新世纪以来，我国开发区建设进入高潮，很多产业园区出现圈地过大、空置率高、用地低效等问题。淮南东部新区采用了产业用地需求法进行建设用地规模和结构预测，按不同产业分别计算并加和。

工业区通过各工业产业规划期末的年增加值和地均产出密度预测值，计算各园区的用地规模；物流园区通过园区物流量和地均生产能力预测值来计算；金融业、商务办公、中心商业结合形成东部新区的商业商务中心，其用地规模预测以同类城市CBD规模比较法、商业总量分配法等进行估算；研发、设计、教育产业结合形成科研教育园区，规划预测了学生数和科研人员数，参照同等规模的理工科大学的人均用地规模进行计算；旅游产业方面，主要对度假村用地进行预测，按高峰时期游客数量、留宿比例和平均留宿天数综合计算；房地产业和配套商业方面，体现产业新城特点，分别预测在东部新区内居住的企业管理者和技术精英、普通蓝领，以及在东部新区进行旅游和养老置业的人口数量，同时考虑合理的人均指标和一定的住房空置比例，综合计算中高档公寓区、普通公寓区、低密度住宅区的用地需求。

2.土地供给

对基地进行用地适宜性评价，通过多因子综合叠加法，划分出适建区、限建区、禁建区和已建区。受高压走廊、山体、水系、铁路的分割，规划区内的适建区和限建区被划分为明显的4个片区：西部现状基础设施比较完善、东部受高铁站影响潜力巨大、东北部土地平整且人口稀少、东南部现状农业发达。规划对用地需求和土地供给进行平衡，形成“两核引领、四区联动、山水绕城、轴带贯通”的空间结构。

（四）产城互促系统构建

1.城乡对产业的促进系统：包括对综合交通、公益性公共服务设施、市政基础设施、绿地系统等主要由政府投资主导的项目的规划，将促进产业发展的思想融入其中。如综合交通规划中，将货运和客运交通分流、商业中心内增加道路网密度，轻轨站点选址考虑对周边地价和房地产开发的带动，结合旅游路线考虑慢速交通等。

2.产业对城乡的促进系统：包括7个方面的用地约束：

①建筑环境：包括开发强度、建筑高度、建筑密度、建筑风格和色调的分区控制和引导，以塑造城市整体形象。

②环境保护：划分生态环境保护分区，分别对大气环境、水环境、声环境等提出控制指标，作为环境保护部门审查项目环境的依据。

③经济效益：参考国土资源部颁发的《工业项目建设用地控制指标》和相关案例，提出工业用地的投资密度和产出密度指标。

④产业准入：在工业区内部划分产业园区，分别规定鼓励产业、兼容产业和禁止产业，通过行政手段和税收工具进行控制和引导。

⑤住房保障：明确村民还迁用地的范围和容积率、绿地率等建设标准。

⑥设施配建：明确开发商职责范围内的公共服务设施、停车位、公共绿地等的配建标准。

⑦开发时序：通过分期实施策略，引导基础设施投资逐步有效地进行。

三、产城一体化规划要点

（一）技术路线

产城一体化规划的技术路线主要是对城市总体规划和产业规划的技术路线的整合，一方面根据统一的目标推演出城乡和产业的发展策略，并提出合理的空间布局，另一方面对产业和城乡互促的机制进行激活和优化，明确其中政府和企业各自的职责范围。

（二）产业体系构建

产业选择的评价基准有很多，整合来看分为三个方面：产业发展潜力、产业规模、产业关联度，均以经济发展为出发点。产城一体化规划的产业评价基准还应包括社会和生态效应，如是否有利于社会公平、促进就业、完善公共服务、美化环境和生态保护等。

对于产业发展潜力、产业规模、产业关联度、社会和生态效应的评价都很高的产业，应作为主导产业，在城乡产业体系中发挥支配作用；对于前三项较高而社会和生态效应较低的产业，可在土地、税收方面加以限制，以使外部效应内部化。还要注意一些发展潜力较大，而现状规模较小的产业，要在用地规划上留有充分的余地；相反，对于发展潜力较小，而现状规模较大的产业，要考虑产业衰退之后的土地后续利用的问题。

（三）用地供需平衡

用地需求要从产业和人口两个方面进行预测。产业用地需求除了预测规模之外，还应提出这些项目的选址、配套、环境等各方面要求，作为用地选择的依据。同时还应考虑配套的环保设施的用地。人口预测应与经济发展规模、产业吸纳能力相符合，还要考虑到重大产业调整对人口增长轨迹的扰动。由于产业的集聚度和开放性不同，通勤人口和流动人口对于用地需求的影响不可忽略。

土地供给不仅是一个数量概念，还要考虑面积和形状、自然条件、交通区位、经济社会发展现状、现状建设情况、政策约束等各项属性，它们对不同的产业有不同的影响和敏感度。

（四）产城互促系统

近年来一些项目将公共服务和基础设施并称为产业支撑系统，有一定的积极意义，然而城乡并非单方面、被动地支撑产业发展，而是要改造自己尽可能地促进产业发展，反过来也要积极利用产业发展的带动效应为城乡发展服务。产城一体化规划应致力于激活和优化这种产城互促的机制。

1.用地改造——城乡促进产业

用地平衡落实之后，各产业所在的用地还不足以很好地满足产业发展的要求，还需要对用地进一步地改造，即利用公共财政针对性地进行区位改善、公共服务和基础设施供给、美化环境等，以优化投资发展环境。

2.用地约束——产业促进城乡

城乡规划管理部门应与产业管理部门、土地管理部门、环境管理部门等对接，对土地使用制定合理的约束条件，使产业发展的成果能惠及城乡发展的各个方面。

空间准入约束：指空间利用的基本门槛和基本导向。工业用地上应划分产业园区以引导各类产业在不同的地域聚集，可引入控制性详细规划中的“兼容性”概念，确定各地块的鼓励产业、兼容产业和禁入产业；此外，设定土地的投资密度也有助于集约高效使用土地。居住用地上要积极利用空间准入工具保障较低收入群体的住房和配套设施。分期开发策略也属于空间准入约束的手段之一。

开发建设约束：通过建筑高度、建筑密度、绿地率等指标的控制，以及城市设计引导，使城乡的物质环境达到和谐、美观的效果；规定容积率和配套设施，来调节公共服务和市政服务水平。

后期运营约束：通过对生态环境保护、土地产出密度、土地闲置时间、住宅空置率等的持续管理，体现规划的过程性。

四、结语

产城一体化规划作为一个新兴事物目前还远未成熟，有待于进一步的探索和实践。

1.如何避免为追求多学科综合性而导致规划体系臃肿庞杂、效率低下？

2.如何避免过于强调产业而忽视生态、社会、文化等其他方面？

3.产业发展到城乡空间的量化计算，如通过产业规模预测人口和用地需求，目前尚缺少成熟的技术方法。

4.产业发展的不确定性和规划刚性的矛盾，产业发展随市场变化而难以捉摸，因此通常产业规划年限只有3-5年，如何在城乡规划的年限中统筹产业发展问题？

5.产业发展落实到空间经常遇到不同利益主体对土地开发权、税收分配等方面的矛盾。如何统筹优化资源调配，使各利益主体协调发展？

参考文献：

[1]刘艳芳.经济地理学——原理、方法与应用[M].北京：科学出版社，2006.

[2]张庭伟.城镇化作为生产手段及引起城乡规划功能转变[J].城乡规划，2002，（04）.