武侯区行政审批局设立的合理性分析

摘要：武侯区行政审批局的设立有利于充分整合行政审批职能，提高行政审批效率。由于职能的单一化有助于行政审批活动的完善、规范与创新并有助于审批的依法进行。但其设置与现有的法律制度还存在一定程度的冲突，如与有关对行政许可人从事行政许可事项监督及行政复议方面法律规范的冲突。行政审批局的设立虽然有其合理性，但这种合理性应当建立在合法性的基础之上，若没有法律依据作为根基，则其在运行过程中很可能与现有的法律制度向违背。

关键词：行政审批；行政许可；行政审批整合模式；行政审批分散模式

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0068-02

作者简介：杨奉明（1991-），男，汉族，江西赣州人，四川大学2014级法律硕士，研究方向：行政法。

根据《关于印发<武侯区人民政府机构改革方案>的通知》、《关于<武侯区人民政府机构改革方案>的实施意见》，成都市武侯区设立武侯区行政审批局，为武侯区政府工作部门。在武侯区行政审批局设立的同时，将武侯区政府22个工作部门承担的主要行政审批职能划入了该局。在该局设立之前，这些划入的审批职能由原单位通过武侯区政务中心这一政府对外机构集中办理，涉及的各项行政审批职能由各自所属的区政府部门行使，为了贯彻行政效率原则，通过区政府设立的政务中心这一机构集中对外办理，在这一状态下行政审批职能由各自所属区政府工作部门承担。在作出行政审批这一具体行政行为时，行政主体为承担这一职能的区政府工作部门，而不是政务中心。区政府工作部门对行政审批行为负相应的法律责任。在武侯区行政审批局设立之后，原先由其它政府部门行使的审批职能开始划入该局。根据有关文件的规定，审批局属于武侯区政府工作部门，其法律地位不同于区政务中心只是一个区政府内设机构，而是行政主体。行政审批局具备行政主体资格和承担行政审批职能。因此，其作出的行政审批行为具有独立的法律效果，行政审批局应当对其作出的行政审批行为以其自身名义负责，而不是由原承担该审批职能的政府工作部门负责。以下将通过行政审批局对行政管理活动的影响及行政审批行为在法律上可能涉及各种活动如行政许可的受理与审查、行政许可实施的监督、行政复议等来分析行政审批局设立的合理与不合理两方面。

一、行政审批局设立的合理性分析

（一）充分整合政府职能、提高行政审批效率

无论是从行政机关及时办理行政审批的角度还是从方便相对人申请行政许可的角度来看，行政审批职能整合模式的效果都要优于职能分散模式，尤其是那些涉及到需要多个不同的部门一并进行审批的事项。不同的部门属于平行的主体，各自职能差异性较大，实际当中缺乏统一协调的机构。当相对人申请审批的事项需要多个不同的行政主体一并审查时不仅会因为各行政主体之间缺乏协调而拉长审批时间降低行政效率，同时对相对人来说也是一个耗时耗力的过程。而将分散于各部门的行政审批职能整合行使后明显可以改善这一情形，有利于提高行政审批效率与节省相对人成本支出。

（二）有利于行政审批相关活动的规范、完善与创新

在武侯区行政审批局设立之前，行政审批承担的审批职能由不同的政府工作部门行使。虽然行政审批职能分散于各个不同的工作部门，但并不能否定对不同事项的行政审批行为具有共性。这点法律与学理上很明显可以看出。我国行政许可法与行政法学理上的“行政许可”概念已将行政审批归类为一类较为重要的具体行政行为，从这两方面就足以说明行政审批行为是一类有固定特性的行政行为，不管涉及的审批事项如何。基于不同的行政审批行为具备相同的共性这一点来分析行政审批职能分散模式与行政审批职能整合模式可以发现，职权整合模式更有利于行政审批相关活动的规范、完善与创新。由于大部分行政审批职能整合至行政审批局，因此在该局行使各项行政审批职能时能够更好的总结出涉及不同事项的行政审批共同存在的问题，并区分出该问题是否突出与是否有必要改进。如需改进也能够从宏观的角度来制定适用涉及所有事行政审批的方法。而在审批职能分散模式中这种总结问题与制定解决办法的方法则很难被运用。因为各个部门都承担行政审批职能，但都只承担一小部分审批职能。各部门只负责与本部门有关事项的审批活动，着眼点也是从本部门职责出发，因此很难和其它部门的审批行为相比较。即使其在事后的总结中找出了本部门的审批活动存在的问题也可能只是局限于其部门存在，并不是所有行政审批活动所共同具有的。在这样的背景下就很难发现不同的行政审批活动共同面临的问题，更不要提制定解决办法完善行政审批活动了。

行政审批是一类行政行为，如果能够总结出各项行政审批行为所共同存在的问题并提出解决方案，对行政机关的行政审批工作来说就可以起到不断规范、完善甚至创新的作用。从更高层面上来说，如果这种规范、完善、创新的举措具备足够合理性的话，甚至有可能为法律的制定修改提供一定的参考。很明显，在这一方面行政审批职能整合模式的优势要强于行政审批分散模式。

二、行政审批局设立存在的问题

（一）违背关于对被许可人实施许可活动监督的立法目的

《中华人民共和国行政许可法》第六章规定了行政机关对相对人从事被许可事项进行监督的责任。但到底该由何种机关来实施监督行为在行政许可法中并未具体规定。学理上学者有不同意见。有的学者认为履行监督职责的行政机关应当是行政许可实施机关，也有学者认为履行监督职责的行政机关既可以是行政许可实施机关也可以是其他非颁发许可证但依法享有监督权的行政主体，如颁发许可证机关的上级行政机关。结合学者的观点与行政许可法制定时行政机关权力配置状况来看，可以得出的一个结论是，履行监督职责的行政机关是集许可权与监督权于一体的。对于主张监督机关应是许可实施机关的学者来说这一结论是不言而喻的。而对于主张监督机关也可以是许可实施机关以外机关的学者来说，这一结论也站得住脚。他们考虑到上级机关对下级机关具有领导职能，理所当然对下级机关实施的许可行为也有介入的权力。而上级机关与下级机关同属于一个系统，从广义上来看许可实施权于监督权统一于该系统内。因此，履行监督职责的行政机关集许可权与监督权于一体这一结论也就没有超出这个系统范围。至于权力配置的状况更能支撑一结论，我国行政机关的设立是为了管理社会上某一方面的事务，通常涉及该方面事务的所有管理活动都由某一机关全权管辖，包括涉及该方面事务的行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制等。而这样一种权力配置状况也是行政许可法在设立时加以考虑的现实情形。

行政审批局是武侯区依据中央“大部门体制”和决策权、执行权、监督权相分离的改革思路设立的，也就是说行政审批局只承担从整体权力中分离出来的审批权，至于监督权则由其他机关行使。从武侯区行政审批局局长谢存亮对该局的介绍也能明确这一点。其表示，职能划转后，由行政审批局集中行使行政审批权，原职能部门主要承担相应的监督和管理职能。从这一点来看，对被许可人实施许可活动的监督在审批职权整合模式和审批职权分散模式中就有很大区别。审批职能分散模式中，行政审批权与行政监督、管理职权统一于同一部门中，这种模式也是行政许可法在规定监督检查这一章是考虑的现实情形。在审批职能整合模式中，行政审批权于监督权相分离。从法律制度层面来分析，这一模式不符合立法所考虑的现实状况，如果与立法时的现实基础相违背就很难保证法律在这一制度的运行中实现其立法目的。

（二）不利于行政复议的公正进行

行政审批即行政许可，是一类具体行政行为。行政相对人对行政机关作出的行政许可不服的可以申请行政复议。行政复议法第十二条规定：“第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”。有关文件将武侯区行政审批局定性为武侯区政府工作部门，再根据行政复议法第十二条的相关规定，相对人对武侯区行政审批局的审批行为不服的可以向武侯区政府或上一级主管部门申请行政复议，但由于实际当中武侯区行政审批局并没有上一级主管部门，因此相对人不服时只能向武侯区政府申请行政复议。在武侯区行政审批局设立之前，该局承担的审批职能还是由22个区政府工作部门行使。对这些审批行为不服的相对人除了可以向武侯区政府申请复议外还可以向有关部门的上一级主管部门申请复议，而这22个工作部门都有上级主管部门。当武侯区行政审批局设立后，根据行政复议的规定，申请行政复议的路径只有向区政府申请这一条。这种变化不单单是途径减少的问题，更严重的是将影响到行政复议结果的公正性。行政复议是由行政机关解决行政主体与行政相对人之间争议的机制，行政机关的复议决定带有裁判的性质，这就要求复议应当公正。之所以法律规定政府工作部门的上级主管部门也可作为行政复议决定机关不仅因为上级部门是下行政机关的领导机关，更主要的原因是上级机关与下级机关同属于一个系统当中，上级机关熟悉下级机关的业务，更能够公正的判断下级机关的行为是否合法及合理。而人们政府作为行政复议机关只是因为其是工作部门的领导机关。这样一比较可以发现，在其他条件都一致的情况下，熟悉下级机关业务的上级主管机关要更适合行政机关所属的人民政府作为处理行政争议的裁判机关。再回到武侯区行政审批局的例子来看，22个区政府的行政审批职能划转到了行政审批局，对这些行政审批活动不服的相对人要想申请行政复议只能向区政府申请，也就是说如果这些行政审批活动产生争议而引起行政复议都将流入区政府。如果要求这些复议能够公正的处理那就要求区政府对所行政审批局所承担审批事项涉及的法律法规有一定程度的了解。但受理行政复议只是区政府职能的一部分，不管其再怎么强化相关事务的业务能力也必定没有政府部门的上级主管部门专业。因此这样一种现状就注定了区政府在作为行政复议机关时做出的判决会相对不公。

虽然行政审批局的设立有利于行政管理活动的开展，但这种合理性应当建立在合法的基础上，若其设立没有足够的法律依据，那其在运行过程中就有可能与相关法律制度向违背。

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