人民防空工程的归属及其相关问题研究

陈海真　张兴书　王兴荣

摘要：近年来，随着城市的发展和国家政策的出台，人防工程的数量日益增多。其中，因法律对结建式人防工程的归属没有明确规定其所有权，因此社会和学界对此争议不断。本文试图从众多的争议中尝试探索分析人防工程的归属和对相关问题建言献策。文章分四个部分。第一部分总结人防工程的发展特点和所有权的立法现状。第二部分揭示结建式人防工程所有权不明的现状及其原因。第三部分重点对结建式人防工程所有权归属的三大主张进行介绍和评析，提出作者的观点。第四部分是文章的创新之处，针对结建式人防工程的归属和相关问题提出解决方案和立法建议。

关键词：结建式人防工程；所有权；谁投资谁所有

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0029-03

作者简介：陈海真（1995-），女，汉族，福建人，西南政法大学，本刊在读，研究方向：民商法。

一、引言

人民防空工程是指为了保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的可用于战时防空的地下室。按照建筑类型可分为单建式人防工程与结建式人防工程。其中，单建式人防工程是指单独建造的地下防空建筑，此种类型的人防工程往往由国家出资建设，因此所有权归国家争议不大。结建式人防工程是指结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。因法律没有明确规定其归属及利用等相关问题，多方利益主体的矛盾屡见不鲜，社会和学界争议不断。其中牵扯到利益关系中心点即人防工程所有权归属，引发了我们对此问题的思考。

二、人防工程的发展特点及有关其所有权的立法现状

（一）发展特点

第一，人防工程具有平时功能与战时功能相结合的特征，由于当前我国处于和平时期，因此平时功能应用更广，创造价值更高。第二，人防工程数量增长快，存量大。第三，人防工程的实际开发量与客观需求相比仍有较大差距。其“私人投资，社会受益”的模式也减损了私人投资的积极性。

（二）立法现状

总结当前存在的法律法规，足见其立法层面的模糊不清。《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条规定：地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁收益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。《物权法》第五十二条规定“国防资产属于国家所有”。除此之外，依据《中华人民共和国土地管理法》、《矿产资源法》的相关规定，城市市区土地及地下资源属于国有，即明确了城市地下空间资源属于国家所有，不因其所依附的土地和建筑的所有权或者使用权的不同而改变。为何立法会出现如此混乱的局面？欲探其原因，让我们先来看规范人防工程的最高位阶法律——《人民防空法》是如何规定的。《人民防空法》第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”由此观之，《人民防空法》对人防工程所有权归属的规定不明直接导致了其他法律规定的混乱不一。[1]

三、部分人防工程所有权归属不明的现状及其原因分析

首先，投资人和所有权人的关系不明。《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条规定“谁投资、谁所有”，然而《物权法》以及一些地方性法规中规定人防工程所有权应归国家或业主，将作为投资人的开发商排除在外。其次，所有权登记不明，特别体现在结建式人防工程在中。在城市房屋买卖过程中，结建式人防工程随附于房屋的属性致使其往往不计算在建筑面积之内，目的是为了禁止开发商对这部分面积的二次销售，因此也不为其办理产权登记证书。除此之外，人防工程在交易中辗转多人之手，也是所有权归属不明确的导火索。其原因是人防工程的流转缺乏规范化的市场体系，导致了战时防御功能的减损，对人民的生命财产安全造成威胁。

四、对人防工程所有权归属的分析

目前单建式人防工程的投资者大部分是国家和政府，因此其所有权归属较为明确，对其争议不大，学界的争议主要指向结建式人防工程的归属，但众说纷纭，尚无统一的定论。目前学界对结建式人防工程所有权归属的争议大致形成三种观点：国家所有说、业主所有说、开发商所有说。

（一）国家所有说

1.观点介绍

此种观点认为，结建式人防工程归国家所有，有如下四点理由：第一，国家对结建式人防工程进行了投资。在结建式人防工程建设中，国家给予开发商在土地出让金和相关税费上的优惠，实际上是国家对结建式人防工程建设的投资方式。第二，结建式人防工程是国防资产。《人民防空法》第2条规定：人防工程是国防的组成部分。而根据《国防法》第37条第2款及《物权法》第52条的规定，国防资产归国家所有。因此，人防工程归国家所有。第三，若因地形、地质等客观原因，开发商无法在建筑物地下修建人防工程，可以缴纳易地建设费。而易地建设的人防工程，其所有权归属国家。如果开发商兴建的结建式人防工程所有权归属开发商或者其他主体，那么对于缴纳易地建设费的开发商有失公平，导致权利义务不对等。

2.评述

对于国家所有说的观点，笔者认为以上理由站不住脚。第一，国家给予开发商的优惠政策不等同于投资。《民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。可见开发商兴建人防工程行为是执行国家政策。因此在这种情况下，国家对开发商兴建人防工程给予优惠政策是对其投资行为的鼓励，其本意是为了实现自己的政策目的，而非有投资之意。再者，国家给予税费上的优惠是对征税对象和纳税人的照顾和鼓励。所以，国家对开发商兴建人防工程的优惠政策是对开发商的激励和照顾，而非投资。

第二，人防工程是国防的组成部分不等于人防工程是国防资产。《国防法》第三十七条规定可知，判断是否为国防资产，应满足两个条件：一是由国家以资金和土地等形式直接投资，二是用于国防目的。第一点在上文已经论证，故条件一不满足。对于条件二，结建式人防工程是由开发商投资建设，不同于单建式人防工程，其目的并非仅仅是用于战时防御。所以结建式人防工程不满足以上两个条件，不符合《国防法》对于国防资产的定义，故其不属于国防资产。

第三，结建式人防工程私有化并不会导致权利义务不均衡。从成本上看，缴纳易地建设费的开发商与修建结建式人防工程的开发商承担的成本是不同的，由此两者的权利义务本来就是不相同的。易地建设由开发商缴纳易地建设费给人防主管部门，主管部门再从财政中划拨款项进行易地兴建，故开发商的易地兴建费远低于自行兴建人防工程所要承担的费用。且人防工程属于国防的组成部分，其对兴建材料、设施、配备和技术等要求远远高于普通建筑，根据笔者在北京市所做的调查人防工程的建造的费用比普通地下车位的建造费用要高出20%左右。[2]所以，缴纳易地建设费的开发商承担的义务小于兴建结建式人防工程的开发商，其享有的权利也理应少于后者，否则会大大打击开发商的积极性，不利于我国人防工程事业的建设。

（二）开发商所有说

1.观点介绍

该观点主张结建式人防工程的所有权归开发商所有，有以下三点理由：第一，开发商基于新建而取得所有权。根据民法相关规定，不动产所有权取得的方式包括原始取得和继受取得。所有权原始取得，是指非依据他人现有的权利基础而独立获得不动产所有权，如通过先占、合法建造、继承等事实行为自动获得不动产的所有权。[3]开发商通过投资行为将自己的财产转化为不动产，不依赖于他人现有的权利，其财产形态虽有变化，但其财产归属性质并未改变，及投资人对其投资产生的人防工程享有物权。公民对自己的财产享有所有权是毫无争议的，且国家通过政策强制要求开发商兴建结建式人防工程，该新建行为符合法律规定，拥有所有权合情、合理、合法。

第二，结建式人防工程属于附属配套设施，未计入小区公摊面积。建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条明确规定，“作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积”。因此，结建式人防工程未作为公摊面积计算到购房面积总数中，且基于以上第一点的论述，开发商对其仍有所有权。

第三，开发商对结建式人防工程的土地享有使用权。《物权法》第142条明确规定：建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明除外。可以看出，我国不动产权属实行“房地一体”，及附属于土地的不动产所有权与土地的使用权人为同一主体所有。结建式人防工程作为土地下的不动产，与地表上的建筑物、构筑物和附属设施一样，应由建设用地使用人享有所有权。

2.评析

笔者较为赞同开发商取得结建式人防工程所有权的观点。基于民法的基本原理和精神，秉承“谁投资，谁所有”的见解，投资者享有所有权比国家享有所有权更加合理合法。虽然结建式人防工程所有权归属开发商这一观点仍有待进一步的论证和探讨，但是相比于归属国家所有的理由而言，其更具有说服力。虽然结建式人防工程归属于国家或者开发商都各有利弊，但是权衡利弊大小，结建式人防工程私有化的矛盾更易消除，问题更好解决，而国有化所带来的问题更加棘手。

（三）业主所有说

1.观点介绍

该观点主张结建式人防工程所有权应归业主所有。有以下几点理由：第一，人防工程的成本计入房价，已由业主分摊。开发商建设人防工程的成本已经计入房屋总价，分摊给了业主，相当于业主对人防工程进行了投资。且国家没有投入资金，也没有经过国有化征收或征用程序，不可能归国家所有。第二，结建式人防工程与房屋具有主从关系，二者的所有权不可分离。第三，结建式人防工程属于小区的配套公建，为共有设施。《城市居住区规划设计规范》将人防工程定性为小区的配套公建。又根据《物业管理条例》第27条：业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。

2.评析

对于以上理由，笔者认为不具有说服力。第一，业主分摊成本不是对人防工程的投资，而是享有权利支付的对价。一方面，对一个项目的投资，要求投资主体在投资之初要有投资意愿，愿意承担投资风险，经过综合考虑作出的投资选择。而业主在购房时主要是基于住房的愿望而作出的购房意愿，并没有投资人防工程的意愿。另一方面，一旦进入战时，业主有权使用结建式人防工程来保障生命财产安全，因此承受人防工程的建设成本也是对享有的权利支付的对价。

第二，结建式人防工程与房屋不具有主物与从物的关系，二者的所有权可分别归属不同主体。主物是起主要作用的物，从物附属于主物，是配合主物发挥辅助作用的物。从人防工程和房屋的关系来看，二者并不存在主从关系。房屋的作用就是居住，没有了人防工程，其功能同样可以发挥；人防工程脱离了房屋同样可以发挥保障作用，也就属于单建式人防工程。因此，二者相互独立，并不存在依附关系，其所有权的归属自然可以分开。

第三，配套公建并不等于共有设施。配套公建指开发商按照国家及地方有关规定在住宅区土地范围内与商品住宅配套修建的各种公用建筑，一般包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理及其他八类公用建筑。人防工程属于配套公建，但是配套公建不等于共有设施。比如小区里的学校一般是政府所有，商店为经营者私人所有，它们都是配套公建，但是不属于共有设施，不为全体业主所共有。因此，不能将配套公建等同于共有设施，其归属要因具体情况具体分析，由此也不能将人防工程顺理成章地归为共有设施，为业主共有。

五、对人防工程所有权归属及相关问题的建议

针对人防工程所有权规定不明确、使用权混乱、和平时期利用率低等现状，我们提出以下建议：

（一）明确所有权归属，对所有权人给予法律保护。国家应就人防工程所有权问题进行专门立法，对人防工程产权予以明确，是解决人防工程纠纷的最彻底的方法。因此，加快修改《人民防空法》或者在政策上明确人防工程的所有权，是解决其复杂法律问题的根本。法律或相关政策应当明确规定以“谁投资，谁所有”原则来判断人防工程的所有权归属。根据该原则，开发商应为结建式人防工程的所有权人。

（二）按照“物权公示”的基本原则，在立法中明确人防工程产权登记制度与人防工程所有权变更登记制度，为人防工程的流转提供相应的法律基础。与此同时加强人防工程产权管理，根据结建式人防工程的面积、投资、用途等情况，规定办理人防产权证的审批权限，对人防产权证定期进行年检。另外，抓紧建立健全结建式人防工程使用登记制度，通过一系列法律、法规和政策的出台，提高基层人防行政主管部门的法律地位，从而更加有力地规范、利用人防工程，推进人防工程和人防事业更好地发展。

（三）基于人防工程建造利用上的“平战结合”原则，人防工程应当允许流转租赁。在和平时期如果禁止人防工程的使用租赁，那么其经济价值将大打折扣且不利于民间投资。但是由于人防工程的战时价值是首位的，而平时价值是次要的，因此在人防工程实现其平时价值必须以保障战时价值为前提，这就要求其流转租赁加以一定的限制。首先，流转不得改变其原本用途，这也是最根本的要求。其次，对于人防工程的流转，在同等条件下小区业主享有优先租赁权。最后，应考察交易相对方的经济状况，交易相对人应有足够的资金用于人防工程的日常维护。

（四）为了保障人防工程的战时用途不受影响，必须保障其日常维护。对于所有权和使用权分离的人防工程，由于所有人在日常并不对其使用，因此由使用权人在日常加以维护更为便利，但是所有权人应该加以监督。一旦人防工程的维护状况不符合有关规定，所有权人与使用权人要承担连带责任。对于所有权和使用权没有分离的人防工程，直接由所有权人负责日常的维护。对于人防工程所有权人不能按照规定管理维护人防工程的，在多次督促无效后可以采取拍卖找到合适的所有者进行管理、使用、收益，拍卖所得款归原所有人所有。采取拍卖方式既可以督促所有者妥善管理其所有的人防工程，又不至于让人防工程闲置或失去其所拥有的功能。而对于维护的监管则可以采取属地化监管方式。[4]由于人防工程遍布各地，人防部门对于人防工程的监管难免出现疏漏。因此人防部门可以将对人防工程日常维护的监管交由人防工程所在地的居委会，街道办，由他们就近监管。一旦发现违规再上报给人防部门。这样即提高效率又减少了投入。

六、结语

本文认为，单建式人防工程所有权归国家所有并无争议，但本着“谁投资，谁所有”的原则，结建式人防工程的所有权应归开发商所有，这有利于调动开发商的积极性，增强人防力量，保护公民财产权。并且，为了提高人防工程的使用率，在和平时期应允许其流转租赁。目前，人防工程所有权归属及相关问题在法律上仍存在很大空白，需要进行立法的完善。本课题针对上述问题提出一系列观点，希望能够为立法提供参考，为司法实践活动提供建议，促进人防工程的建设利用。

[参考文献]

[1]李群.城市人防工程建设多维探讨[M].北京：中国经济出版社，2010.

[2]林枫，杨林德.新世纪初的城市人防工程建设（二）——机遇、挑战与对策[J].地下空间与工程学报，2005（3）.

[3]王利明著.物权法研究（上卷）[M].北京：中国人民大学出版社，2007：252.

[4]戴和平.浅析住宅小区地卜车库的归属问题[C].中国民商法实务论坛，2015：165.